Tänään ilmestyneessä Eduskuntavaalitutkimus 2019 -kirjassa tutkijat Juri Mykkänen ja Joonatan Virtanen käyvät läpi hallitusohjelmien syntytapaa ja strategisuutta.

– Rinteen ohjelma oli – jos mahdollista – vieläkin strategisempi kuin Juha Sipilän (kesk.) ohjelma, he summaavat yllättäen tutkimukseen kuuluvassa kirjoituksessaan.

Itse asiassa Sipilänkään hallitusohjelma ei ollut mikään uusi innovaatio, vaan sillä on tutkijoiden mukaan “pitkä byrokraattinen historiansa”.

Mykkänen ja Virtanen kirjoittavat, että edellisen vaalikauden oppositiossa istuneen vasemmiston tavoitteissa ilmeni voimakas halu kääntää keskustan Sipilän johtaman oikeistohallituksen julkista taloutta supistava linja kohti perinteistä hyvinvointivaltioajattelua.

– Edellä mainitut tekijät ennustavat tavallisesti pitkittyneitä ja vaikeita hallitusneuvotteluita. Jossakin määrin näin tapahtuikin. Konkreettisesti tämä näkyi ohjelmallisissa myönnytyksissä, jotka SDP maksoi hintana keskustalle hallitusyhteistyöstä sekä keskustan hallitushaluja hillinneessä pyrkimyksessä välttää täydellinen takinkääntö ja säilyttää osa edellisen hallituksen saavutuksista. Osin tämän monimutkaisuuden seurauksena hallitusneuvottelut venyivät yli pitkän ajan keskiarvon ja hallitusohjelmasta tuli ennätyksellisen pitkä ja yksityiskohtainen – mutta vain osin, tutkijat näkevät.

Rinteen ohjelman pituus on noin 33 300 sanaa, mikä on kolme kertaa Sipilän hallituksen ohjelman pituus.

Artikkelissa keskitytään hallitusneuvotteluihin ja siihen tapaan, jolla neuvotteluosapuolet organisoituivat työryhmiin ja lopulta myös hallitusohjelman muotoon. Huomio kiinnittyy myös sosiaalidemokraattien jo 2015 ilmaisemaan epäilyyn niin sanotun strategisen hallitusohjelman mielekkyydestä.

Tutkijoiden mukaan Rinteen hallituksen ohjelmassa oli kuitenkin samoja poikkihallinnollisuuteen pyrkiviä piirteitä, jotka näkyvät ohjelman jäsennyksessä ministeriöiden rajat ylittävien “ilmiöiden” kautta.

– Oikeastaan nykyhallituksen ohjelma on jopa strategisempi kuin edeltäjänsä. Väitteemme mukaan kyse on uudenlaisesta polkuriippuvuudesta, joka perustuu hallituspuolueiden keskinäisen epäluottamuksen häivyttämisen lisäksi pitkäkestoiseen ja systemaattiseen ”valtioneuvostopolitiikan” kehittämiseen.

Rinteen hallitusohjelmassa puhutaan ”strategisista kokonaisuuksista”, joista kukin kattaa yhden laajan yhteiskunnallisen kokonaisuuden, kuten hiilineutraalisuus, oikeudenmukaisuus ja osaaminen. Kaikkiaan näitä kokonaisuuksia on ohjelmassa kahdeksan.

Jo hallitusneuvottelujen tunnusteluvaiheessa Rinteen puolueille esittämät kysymykset jäsentyivät näiden ”ilmiöiden” kautta, samoin kuin hallitusneuvottelujen työryhmät, niin sanotut ilmiöpöydät.

Rinteen hallitusohjelman taustalla ja hallitusneuvottelujen rakenteen taustalla tutkijat näkevät muun muassa Sipilän hallituksen strategisten johtamisvälineiden kehittämishankkeen PAKURIn sekä Sitran raportit ja työpaperit ilmiöpohjaisesta hallinnosta.

– Ennen kaikkea pääministeripuolue SDP:n oppositiokauden ohjelmatyö loi pohjan ilmiöpöydille ja poikkihallinnollisen organisaation korostukselle. SDP oli myös aktiivinen PAKURIn poliittisessa seuranta- ja tukiryhmässä. Erityisesti korostui pitkäjänteinen, yli vaalikausien ulottuva politiikka. Sipilän hallituksella oli kymmenen vuoden päähän ulottuva visio, Rinteen hallituksella samaa tarkoitusta palvelevat ohjelman sateenvarjona olevat ajatukset kestävästä kehityksestä ja suuria uudistuksia valmistelevat, yli vaalikausien toimivat komiteat, tutkijat toteavat.

Mykkäsen ja Virtasen mukaan  SDP pyrki hallitusneuvotteluissa alusta saakka varmistamaan ohjelman strategisuuden ulottuvan kaikkeen hallituksen toimintaan niin, että koko budjettitalous palvelisi ohjelmassa ilmaistuja prioriteetteja.

– Pyrkimys on vanha tuttu: haluttiin vaikuttaa hallituksen toimintaan niin, ettei synny osaoptimointia, siis hallinnonaloittain eriytyvää toimintakulttuuria, jossa ministeriöiden omat prioriteetit eläisivät omaa elämäänsä hallitusohjelman tavoitteista erillään.

– Jos ministeriöissä katsotaan herkästi oman hallinnonalan tavoitteiden perään, ministerit ovat lojaaleja ensisijaisesti omalle puolueelleen. Hallituksen toiminta tulisi siten organisoida niin, että yhtenäisyys ja yhteiset tavoitteet kärsivät näistä lojaliteettiongelmista mahdollisimman vähän. Silloin keskeiseksi nousevat pääministerin esikunta ja kanslia, hallituspuolueiden puheenjohtajien yhteiset neuvottelut, ministerivaliokuntien tehtävät ja kokoonpano sekä hallituksen yhteiset neuvottelut.

Tässäkin suhteessa tutkijat näkevät Sipilän ja Rinteen ohjelmien välillä huomattavaa rakenteellista jatkuvuutta, vaikka politiikan sisällöissä ja keinovalikoimassa onkin eroja.

– Sipilän hallituksen ongelmista on pyritty ottamaan opiksi. Usein ongelmana oli politiikkakokonaisuuksien johtamisen ja ministeriöiden linjaorganisaation integroiminen. Sipilän hallituksen aikana poikkihallinnollisuus vahvistui ministeritasolla, mutta ongelmia syntyi toimeenpanossa.

Tutkijat käyvät läpi, miten PAKURI-hankkeen tavoitteena oli päästä hallitusohjelman toteutuksessa seuraavalle tasolle, jossa ohjelman keskeisten tavoitteiden toteuttaminen kokonaisvaltaisesti ulottuisi myös ministeriöiden arkeen.

Politiikkakokonaisuuksien seurantaan ja johtamiseen haluttiin kiinnittää enemmän huomiota. Käytännössä tätä tukisi merkittävästi, jos pääministerin kanslialla olisi vahvempi rooli ja pääministerin valtiosihteerillä olisi hallituksen strategiaprosessia koskeva selkeä johtamismandaatti.

– Näitä ajatuksia sovellettiin jo Rinteen tunnustelukysymysten koordinaatiossa, josta vastasi valtioneuvoston kanslia, Virtanen ja Mykkänen kirjoittavat.

Rinteen ja Sipilän hallitusten toimintatavoissa yksi keskeinen ero on myös se, että Rinteen johdolla palautettiin niin kutsuttu komitealaitos valmistelemaan isoja jopa vaalikausien yli meneviä asioita.

Rinteen/Marinin hallituksissa ministerityöryhmät perustettiin lähes suoraan hallitusohjelmaan kirjattujen painopistealueiden mukaisesti. Kuten Sipilän hallituksessa, ministeriryhmät vastaavat hallitusohjelman strategisten painopisteiden toimeenpanosta ja seurannasta. Rinteen ohjelmassa sitoudutaan myös valtioneuvoston kanslian vahvistamiseen.

Rinteen/Marinin hallituksissa myös hallituksen iltakoulujen asema muuttui.

– Kun Sipilän hallitus muutti iltakoulut hallituksen strategiaistunnoiksi, joissa keskityttiin vain kärkihankkeisiin, Rinteen hallitus palautti perinteiset iltakoulut, joiden agendat ovat sekalaisia, eivätkä ne välttämättä kytkeydy suoraan hallitusohjelmaan. Toisaalta tässä voidaan nähdä Rinteen ja SDP:n ajatus kokonaisvaltaisesta politiikasta, jossa kaiken tekemisen pitäisi tukea hallitusohjelman päätavoitteita.

Tähän liittyy tutkijoiden mukaan myös poliittisten valtiosihteereiden ja ministereiden erityisavustajien nimittäminen. Paljon kielteistä julkisuutta saanutta avustajien nykyistä runsasta määrää on perusteltu sillä, että näin varmistetaan hallitusohjelman toimeenpano.

– Erityisavustajien runsaus on myös täysin sopusoinnussa yhtenäistä valtioneuvostoa korostavan ajattelutavan kanssa. Avustajat lisäävät luottamusta siihen, että hallituksen tavoitteet toteutuvat, Mykkänen ja Virtanen kirjoittavat.

Tutkijat muistuttavat, että tyhtenä keinona poikkihallinnollisen yhteistyön ja toimeenpanokyvyn vahvistamiseksi Rinteen ohjelmassa on linjattu julkisen hallinnon kehittämisen kokonaisvastuun kokoamisesta “selkeästi yhdelle taholle”.

Mykkäsen ja Virtasen mukaan tämä saattaisi tarkoittaa valtioneuvoston organisaatiouudistusta, jossa hallintopolitiikkaan luettavia tehtäviä keskitettäisiin entistä enemmän esimerkiksi joko valtiovarainministeriöön tai valtioneuvoston kansliaan, joissa niitä on jo entuudestaan.

Kaikkia poliittisen ohjauksen vahvistamiseen liittyviä tavoitteita ei onnistuttu viemään käytäntöön. Hallitusneuvotteluissa jäi tutkijoiden mukaan sopimatta esimerkiksi budjetin ja hallitusohjelman yhteensovittaminen. Hallitusohjelmaan tehtiin myös kirjaus ilmiöpohjaisen budjetoinnin kehittämisestä.

– Ajatus on sinänsä vanha. Sen ytimessä on pyrkimys tarkastella budjettia yli hallinnon rajojen, jolloin hallitusohjelman suurten kokonaisuuksien johtaminen helpottuisi. Tästä näkökulmasta budjetoinnin perinteinen ongelma on budjetin pilkkoutuminen ja sitominen hallinnonalakohtaisiin pääluokkiin sekä pieniin, tarkkaan määritettyihin momentteihin.

Ilmiöpohjainen budjetointi voisi tutkijoiden mukaan tarkoittaa myös budjetin multilateraalista neuvottelua eri ministeriöiden kesken, jolloin budjetin pirstoutuneen rakenteen ongelma voitaisiin ylittää puuttumatta rakenteeseen. Tällaisessa budjettimenettelyssä budjetti lähtisi hallituksen yhteisenä toimeksiantona sen sijaan, että se olisi puhtaasti valtiovarainministerin esitys.

– Ilmiöpohjaisen budjetoinnin tavoitteissa ei ole vielä edetty, vaikka pyrkimys onkin lisätä hallituksen yhteistä poliittista ohjausta myös budjetin valmistelussa.

Tutkijat summaavat, että Antti Rinteen hallituksen ohjelmasta tuli niin pitkä, että sitä voi olla vaikea mieltää strategiseksi hallitusohjelmaksi, jonka malli monen mielestä on Juha Sipilän hallituksen verrattain lyhyt ohjelma.

– Rinteen hallituksen ohjelmaan tehtyjen lukuisten yksityiskohtaisten kirjausten ja avoimeksi jääneiden tavoitteiden suuri määrä tuovat helposti mieleen Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman, jonka pohjalta tehdyssä toimintasuunnitelmassa oli yli 900 toimenpidettä.

Kun Rinteen hallitusohjelmaa tarkastelee kontekstuaalisesti, yksityiskohtaisuutta ei tutkijoiden mukaan voi kuitenkaan pitää strategisuuden vastakohtana.

– Pitkä ohjelmapaperi ei tarkoita sitä, että strategisuudessa olisi menty takapakkia.

– Jos kevät 2015 merkitsi isoa ajattelutavan muutosta hallitusohjelmatyössä, strategisen ajattelun valtavirtaistumista, Rinteen hallituksen ohjelmassa kunnianhimon tasoa nostettiin pari pykälää korkeammalle. Pyrkimyksenä oli ulottaa hallituksen keskeisten poliittisten tavoitteiden henki kaikkeen siihen, mitä valtioneuvosto ministeriöineen hallituskaudella tekee.

– Sosiaalidemokraattien tavoite ilmiöpohjaisuudessa oli saattaa yhteen sekä hallinnonalojen erilaiset sisällöt että päätök-senteossa kamppailevat erilaiset intressit. Tästä seuraa, ettei hallituksen toiminnassa mikään intressi saa yksin hallita päätöksentekoa. Tähän liittyy hallitusohjelmassa korostettu tietoon perustuva päätöksenteko ja komiteoiden renessanssi: asioita pitää valaista mahdollisimman monelta suunnalta, Juri Mykkänen ja Joonatan Virtanen toteavat.

Tavoite on tutkijoiden mukaan erittäin kunnianhimoinen. Mahdollinen Akilleen kantapää on se, että monipuolinen valmistelu lisää tietoisuutta päätösten ja toteutustapojen vaikutusten erimielisestä jakautumisesta eri ihmisryhmissä.

Historiallisessa tarkastelussa hallitusohjelmainstituution kehittäminen strategiseen suuntaan on ollut tutkijoiden mukaan systemaattista ja johdonmukaista.

– Se on myös ylittänyt puoluepolitiikan eri suuntiin vetävät pyrkimykset ja kestänyt vaihtuvien hallituskoalitioiden paineet. Samalla strateginen hallitusohjelmakonsepti on ollut vastalääke puoluejärjestelmän monimutkaistumisen tuomiin ongelmiin.

– Hallituskoalition kokoonpanosta riippuen ministeristön sisällä on aina jonkin verran sisäisiä jännitteitä. Niiden negatiiviset vaikutukset korostuvat tilanteessa, jossa puolueiden väliset voimasuhteet pirstaloituvat. Tällaiset puoluejärjestelmän muutokset näkyvät enemmistöhallitusta rakentavien hallitus-kumppaneiden ”pakkoavioliittoina” tai ideologisesti hajanaisina koalitioina, jolloin strateginen hallitusohjelma ja siihen liittyvät hallituksen työskentelytavat ja keskeisistä virkamiehistä saatava tuki parantavat hallitusten mahdollisuuksia säilyttää toimintakykynsä.

Mykkänen ja Virtanen päättävät artikkelinsa todeten, että strateginen hallitusohjelma palvelee sekä hallinnon kehittämisen trendejä että hallituksen poliittisia päämääriä.