Suomea edustaa Britannian johtaman kansainvälisen kriisinhallinnan yhteisön päämieskokouksessa presidentti Sauli Niinistö. Asiantuntijoiden mukaan sisällöllisesti merkittävien ulko- ja turvallisuuspoliittisten presidentin päätösten valmisteluvastuu kuuluisi valtioneuvostolle. TPK:n rooli on lain mukaan avustaa presidenttiä.

Turun yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Veli-Pekka Viljanen arvosteli viime viikolla myös presidentin kanslian (TPK) roolia Pohjoismaiden johtajien taannoisen Ukraina-julkilausuman valmistelussa.

Viljasen mukaan kanslian valmisteleva rooli oli siinäkin perustuslain esitöiden ja hengen vastainen. Merkittävien ulko- ja turvallisuuspoliittisten päätösten valmistelu kuuluu Viljasen mukaan valtioneuvostolle.

Valtioneuvoston ja presidentin välillä on nähty päättyneellä hallituskaudella julkisuuteen saakka yltäneitä ristiriitoja. Ulko- ja turvallisuuspoliittista johtamista on haastanut muuttunut turvallisuusympäristö ja Suomen liittyminen Natoon.

Perustuslakiasiantuntijat uskovat Nato-jäsenyyden vahvistavan presidentin roolia valtioneuvoston kustannuksella.

Vaikka Nato on aiemmin mielletty sotilasliitoksi jonka asiat kuuluisivat selvästi ylipäällikön tontille, todellisuudessa se on valtioiden puolustusliitto, jossa tehdään poliittisia päätöksiä.

PRESIDENTIN eli puolustusvoimien ylipäällikön vahva rooli JEF-kriisinhallintayhteisön päämieskokouksissa niin Suomessa kuin ulkomaillakin on ollut pitkään tiedossa.

Demokraatti tiedusteli puolustusministeriöstä, miten päämiesten JEF-kokoukset on valmisteltu.

Ministeriö totesi sähköpostitse, että ”päämieskokousten kansallisesta valmistelusta vastaa TPK”. Tätä enempää valmistelua, esimerkiksi sen mahdollista parlamentaarista ulottuvuutta ei vastauksessa avattu.

Puolustusministeriön vastauksen perusteella Viljanen arvioi, että kanslian valmisteleva rooli on JEF:n tapauksessa samanlainen ongelma kuin Ukraina-julkilausumassakin.

Merkittävien ulko- ja turvallisuuspoliittisten sisältöjen valmistelu ei Viljasen mukaan kuulu TPK:lle. Viljanen on aiemmin vedonnut tässä asiassa myös perustuslain esitöihin.

– TPK:n toiminta on ajateltu presidentin käytännön avustamiseksi. Kun tehdään pidemmälle menevää valmistelua, sen pitäisi tapahtua valtioneuvoston piirissä, Viljanen sanoo.

TPK:n vahvempi rooli synnyttää Viljasen mukaan vaikutelman, että presidentti toimii riippumattomasti suhteessa valtioneuvostoon. Perustuslain mukaan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa pitäisi johtaa yhteistoiminnassa.

– Kun nykyistä perustuslakia säädettiin, esillä oli kysymys presidentin kabinetista. Perustuslakivaliokunnassa nimenomaan torjuttiin silloin ajatus, että kabinetti voisi toimia valtioneuvoston kanssa kilpailevana valmistelufoorumina.

ULKO- ja turvallisuuspolitiikan johtamisen “nokkimisjärjestyksestä” on Suomessa vaikea saada tietoa. Viljasen huomio Ukraina-julkislausumasta perustui alun perin TPK:n tviittiin, jossa kanslia puhui itse omasta roolistaan valmistelevana.

Tarkalleen ottaen kanslian tviitissä kerrottiin, että julkilausuma ”valmisteltiin tasavallan presidentin kansliassa etukäteen, ja sitä käsiteltiin yhdessä valtioneuvoston kanslian, ulkoministeriön, sekä muiden Pohjoismaiden ulkoministeriöiden kanssa. Parlamentaarinen kate syntyi toimitusministeristön kautta”.

Ulkoministeriö ei halunnut antaa Demokraatille haastattelua julkilausuma-asiasta.

Ministeriön viestintä vastasi kommenttipyyntöön toteamalla useamman ulkoministeriön virkamiehen osallistuneen TPK:n koordinoimaan valmisteluun yhdessä pääministerin kanslian kanssa. UM:n mukaan julkilausumassa esiin tulleet näkemykset perustuivat aiempiin linjauksiin.

Vastauksissa puhuttiin siis TPK:n koordinoimasta valmistelusta, kun laissa TPK:n roolista puhutaan presidenttiä avustavana.

TPK:n tehtävät on määritelty laissa tasavallan presidentin kansliasta (2 § 1 mom.). ”Tasavallan presidentin kanslian (kanslia) tehtävänä on avustaa tasavallan presidenttiä presidentintoimeen kuuluvissa tehtävissä, hoitaa tasavallan presidentin hallintoasiat, säilyttää ja hoitaa tasavallan presidentin arkistoa sekä järjestää tasavallan presidentin ja hänen perheensä tarvitsemat henkilökohtaiset palvelut tasavallan presidentin ohjeiden mukaisesti. Kanslia huolehtii tasavallan presidentin henkilökohtaisesta turvallisuudesta ja hänen käytössään olevien tilojen turvallisuudesta.”

– Kun katsoo tätä “avustaa presidentintoimeen kuuluvissa tehtävissä”, niin se ei minusta ulotu tällaisiin sisällöllisiin koordinaatiotehtäviin. Myöskään hallintoasioiden hoitamisella ei viitata koordinointiin, Viljanen sanoo.

– Idea on, että TPK ei voi toimia itsenäisesti suhteessa valtioneuvoston valmisteluun.

Kun presidentin valtaoikeuksia perustuslain uudistuksissa karsittiin, ajatuksena oli Viljasen mukaan ulottaa presidentin päätöksiin riittävä parlamentaarinen vastuukate.

– Jos koordinaatiotehtävä siirtyy valtioneuvoston puolelta presidentin kanslian hoidettavaksi, se merkitsee jo sisällöllistä siirtymää.

Perustuslain vastaista se tuskin on, vaikka TPK:n vahvempi rooli ei Viljasen mielestä olekaan linjassa perustuslain hengen ja esitöiden kanssa.

Perustuslakivaliokunta on Nato-lausunnossaan kiinnittänyt huomiota “merkittäviin välillisiin vaikutuksiin”, joita Nato-jäsenyys tuo ulkopoliittiseen johtamiseen.

Valiokunta ja sen asiantuntijat katsoivat Naton vahvistavan Suomessa presidentin valtaa. Viljanen on asiasta samaa mieltä.

HELSINGIN yliopiston valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen jakaa Veli-Pekka Viljasen kriittiset näkemykset Pohjoismaat-Ukraina-huippukokouksen TPK-valmistelusta niiden tietojen pohjalta, joilla presidentin kanslia on asiasta viestinyt.

– Se, mitä kollega sanoo, on sieltä ihan perustuslain esitöistä ja hengestä tulevaa. Niiden näkökulmasta voi sanoa, ettei valmistelu ihan parhaalla tavalla mennyt.

Ojanenkin näkee, ettei julkisuudessa olleiden tietojen perusteella ole suoranaisesti rikottu, loukattu tai tehty vastoin perustuslakia, vaan kyse on enemmänkin siitä, miten noteerataan perustuslain esityöt ja perustuslain henki.

– Jos ajattelee Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisten kysymysten tai ylipäätään Suomen kansainvälisten suhteiden kannalta, voidaan pitää aika merkittävänä, että sotaa käyvän Ukrainan presidentti tulee Suomeen ja sen lisäksi tänne tulevat kaikkien muiden Pohjoismaiden pääministerit, Ojanen sanoo.

– Huippukokous oli huomattavan merkittävä. Olisi ollut perusteltua, että sinne olisi tuotu parlamentaarisia piirteitä siten, että olisi ollut valtioneuvoston valmistelu tasavallan presidentin kanslian sijasta – varsinkin kun presidentin kansliaa ei ole alun perin tarkoitettu tuon tyyppiseksi valmisteluorganisaatioksi, Ojanen sanoo.

Ulkoministeriön sähköpostivastauksen mukaan kuitenkin useampi virkamies ulkoministeriöstä on osallistunut tasavallan presidentin kanslian koordinoimaan valmisteluun yhdessä pääministerin kanslian kanssa.

– Ehkä Ukraina-kokoukseen on tosiasiassa kulisseissa yritetty tuoda jotain ulkoministeriön virkamiesten ja ylipäätään ministeriön myötävaikutuksen kautta joitain parlamentaarisia (piirteitä). Niin kuin sanoin, en minä näe tässä nyt olisi mitenkään perustuslakia varsinaisesti loukattu, Ojanen huomauttaa.

JEF-PÄÄMIESKOKOUKSISTA Ojanen toteaa, että mitä laajakantoisempia ja tärkeämpiä erilaiset keskustelut ja suunnitelmat JEF:ssä ovat Suomen kansainvälisille tai ulkopoliittisille suhteille, sitä tärkeämpää olisi, että valtioneuvoston valmistelun kautta valtioneuvosto kytketään kuvaan mukaan ja varmistetaan riittävä parlamentaarisuus.

Ojasen mielestä tasavallan presidentin kanslian ei pitäisi valmistella päämiestason JEF-kokouksia.

– Kanslia on enemmän presidentin hallinnollista, arkipäiväistä, käytännöllistä avustamista varten.

Ojanen haluaa kuitenkin viedä keskustelua näistä yksittäistapauksista paljon laajemmalle. Perustuslakivaliokunta on edellyttänyt viimevuotisessa Nato-lausunnossaan perustuslain tarkastelua.

– On yleisempi tarve alkaa miettiä sitä, toimivatko nykyisen perustuslain kansainvälisiin suhteisiin ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiin liittyvät kansalliset toimivaltajärjestelyt. Miten eduskunnan tiedonsaantioikeus ja osallistumismahdollisuus turvataan, pelittävätkö nykyiset perustuslaista ja sen esitöistä tulevat linjaukset Nato-Suomessa ja vaikkapa JEF-asioiden kontekstissa ja ylipäätään dramaattisesti muuttuneessa uudessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ympäristössä, Ojanen pohtii.

OJASEN mukaan Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisen kontekstin merkittävä muutos ja turvallisuusasioiden esiinnousu eurooppalaisittain ja globaalisti on alkanut vahvistaa Suomessa yhä enemmän presidentin asemaa.

– On ihan selvää, että silloin, kun nykyisiä perustuslain kansainväliseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyviä kotimaisten valtioelinten valtasuhteita ja valtaoikeuksia on mietitty, ei silloin tällaisia skenaarioita huomioitu. Minä voin itsekin todistaa, ettei näin ollut Taxellin komiteassa 2010-luvun taitteessa eikä niitä ollut pöydällä myöskään, kun nykyistä perustuslakia sorvattiin 1990-luvun lopulla.

– Minun mielestäni tässä on nyt selvästi tarve ja mieluummin viipymättä käynnistää sentyyppinen arviointityö, jota perustuslakivaliokunta edellytti Nato-sopimuksen hyväksymistä ja voimaansaattamista koskevassa lausunnossa ja oikeasti alkaa tehdä jotain ainakin asian selvittämiseksi ja arvioimiseksi.

Ojanen sanoo yrittäneensä korostaa, ettei kyse ole vain tasavallan presidentin, valtioneuvoston ja pääministerin tai ulkoministerin välisistä suhteista ja niiden toimivuuden ja yhteistoiminnan arvioimisesta.

– Tässä on muistettava koko ajan se, että viime kädessä perustuslaista ja sen esitöistä tulevat vaatimukset tarkoittavat sitä, että valtioneuvoston valmistelu ja parlamentaarinen kate pitää ulottaa presidentin erilaiseen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen tekemiseen. Ja sillä on tarkoitus turvata viime kädessä eduskunnan asemaa, Ojanen muistuttaa.

– Olen itse siitä melkein eniten huolissani, jos tällaista termiä käyttää, miten eduskunta saa tietoja reaaliajassa ja pikemminkin etupainotteisesti eikä niin, että se saa niitä vasta jälkijunassa, kun jokin asia on naulattu.

KYSE ei ole Ojasen mukaan pelkästään eduskunnan tiedonsaannista, vaan myös osallistumismahdollisuudesta erilaisiin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin päätöksiin.

– Jotain tarttis siis tehdä. Nyt jo nähdään, että kohta päivästä toiseen eikä enää viikosta tai kuukaudesta toiseen alkaa tulla pintaan milloin missäkin asiayhteyksissä, että tässä ei nyt ihan ehkä kaikki mene niin kuin on perustuslakia säädettäessä ajateltu.

SEURAAVAN hallituksen muodostaja Petteri Orpo (kok.) linjasi viime viikolla, ettei tulevalla hallituskaudella olisi näköpiirissä suurempaa perustuslain remonttia, saati edes hienosäädön tarvetta. Perustuslakivaliokunnan Nato-lausuntoa Orpo ei vaikuttanut huomioivan lainkaan.

Ojanen painottaa vahvasti presidentin yhteistoiminnan merkitystä valtioneuvoston kanssa. Sitä kautta presidentin kaikkeen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen tekemiseen tulee niin sanottu parlamentaarinen vastuukate ja Ojasen sanoin ”myös jonkin sortin peräänkatsominen”.

Tärkeintä on kuitenkin eduskunnan pitäminen kaikessa mukana. Siitä taas vastuu lankeaa ennen muuta valtioneuvostolle.

– Eduskunnan tiedonsaannin ja osallistumismahdollisuuksien kannalta on ymmärrettävä varsinkin se, että eihän presidentti mene mihinkään eduskunnan valiokuntaan ennen tai jälkeen jotakin Nato-huippukokousta tai JEF-kokousta kertomaan, mitä tekee tai on tehty. Eduskunnan suuntaankin presidentin tekemisten välittäjä on nimenomaan valtioneuvosto, Ojanen painottaa.

Näin ollen presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnan olisi oltava saumatonta ja reaaliaikaista, jotta valtioneuvosto voi turvata eduskunnan tiedonsaannin ja osallistumismahdollisuudet.

Pelaako tiedonkulku nyt hyvin presidentin ja valtioneuvoston ja toisaalta valtioneuvoston ja eduskunnan välillä?

– Niin kuin sanoin, nykyisiä tätä turvaamaan tarkoitettuja perustuslain mekanismeja ei ole silloin säädettäessä mietitty tai osattu edes miettiä tämäntyyppiseen maailmaan, jossa nyt olemme.

Jotkut ovat esittäneet, että eduskunnan osallistumista Nato-asioihin voisi järjestää samanlaisilla mekanismeilla kuin EU-asioissa. EU-asioissa suuren valiokunnan rooli on vahva.

Ojasen mielestä EU-malli ei toimisi, sillä Nato-toiminnan luonne eroaa unionin toiminnasta.

Ojanen huomauttaakin perustusvaliokunnan katsovan, että kaikki ulko- ja turvallisuuspoliittisiin asioihin liittyvät perustuslain säännökset on arvioitava.

– Siihen sisältyy muun muassa tarve arvioida sitä, pitäisikö valtaoikeuksia ja valtioelinten keskinäissuhteita muuttaa nykyisestä. On otettava kantaa muun muassa siihen, että tarvitaanko… mikä on presidentin rooli ja ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ja mitkä ovat presidentin valtaoikeudet.

Olitko sanomassa, että tarvitaanko presidenttiä?

– Se on osa sitä pohdintaa minun mielestäni, mitä se perustuslakivaliokunta edellyttää, että mietitään kaikki ne perustuslain sääntelyt, jotka liittyvät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan.

VALTIONEUVOSTON kanslia haki vuoden alussa turvallisuuspoliittista neuvonantajaa. Presidentinkanslia tyrmäsi lausuntokierroksella ajatuksen erillisen turvallisuuspolitiikan yksikön perustamisesta tätä varten “ennenaikaisena ja ylimitoitettuna”. Tämäkin liittyy osaltaan sivujuonteena keskusteluun valtioelinten välisistä suhteista ja valtaoikeuksista.

Viljasen mukaan neuvonantajan rekrytoinnissa olisi ollut kyse VNK:n sisäisestä järjestelystä.

– Voi kysyä kuinka asianmukaista on, että TPK ottaa kantaa valtioneuvoston sisäiseen järjestelyyn, jolla voi olla vaikutusta lähinnä valtioneuvoston kanslian sekä ulko- ja puolustusministeriön välisiin suhteisiin ulko- ja turvallisuuspoliittisissa asioissa. Mikä on VNK:n rooli esimerkiksi suhteessa ulkoministeriöön, se on kai ollut valtioneuvoston kannalta se keskeinen kysymys. Siinä ei ollut niinkään kyse vaikkapa tasavallan presidentin suhteesta pääministeriin tällaisessa tilanteessa, Veli-Pekka Viljanen sanoo.

Se kuulosti hieman eturistiriidalta?

– Se voi olla, että se on koettu niin. Näissä EU-kuvioissa pääministerin ja presidentin suhde oli pitkään hyvinkin jännitteinen ja ratkesi vasta Lissabonin sopimuksen voimaantulon (2009) myötä, jolloin meillä ei ollut enää kuin yksi lautanen EU:n huippukokouksessa, Viljanen toteaa.

Toisaalta on huomioitava, että tasavallan presidentin kansliasta nimenomaisesti kysyttiin lausuntoa turvallisuuspoliittiseen neuvonantajaan ja tätä varten perustettavaan yksikköön. Tuomas Ojanen toteaa, että myös lain valmisteluvaiheessa kuullaan eri tahoja eikä hän osaa ihmetellä lausunnon pyytämistä.

– Näitähän ei nyt tietenkään ole henkilötasolla syytä miettiä, vaan eri systeemien pitäisi toimia ihan henkilöistä riippumatta. Mutta en minä yllättyisi ainakaan, jos uudessa muodostettavassa hallituksessa on Petteri Orpo -niminen pääministeri ja että yhtäkkiä valtioneuvoston kanslian yhteydessä kumminkin vahvistetaan kanslian ulko- ja turvallisuuspoliittista osaamista.

– Se vahvistaisi pääministerin avustajakunnassa olevaa ulko- ja turvallisuuspoliittista osaamista. Se myös loisi sitä kautta ehkä edellytyksiä sille, että pääministerikin ehtisi kaikilta muilta tekemisiltään riittävän aktiivisesti osallistua ja pysyä ajan tasalla siitä, mitä ulko- ja turvallisuuspolitiikan kentällä tapahtuu.

KYSYIMME tasavallan presidentin kanslialta Ukraina-julkilausuman ja JEF-päämieskokousten valmistelusta.

Kanslia ei suoraan vastannut siihen, ovatko Veli-Pekka Viljasen ja Tuomas Ojasen tulkinnat kanslian ottamasta roolista oikeita, mutta selitti työnjakoa.

Näin TPK vastasi Demokraatille sähköpostitse:

1. Vuonna 2022 järjestettyjen JEF-päämieskokousten valmistelussa tasavallan presidentin kanslialla on ollut pääasiassa välitystehtävä. Julkilausumaluonnosten laadinnasta on näissä kokouksissa vastannut Britannia. Kokouksiin osallistuvien päämiesten kabineteille lähetetyt luonnosversiot on Suomen kohdalla välitetty kommenteille puolustus- ja ulkoministeriöihin. Näistä ministeriöistä saadut kommentit ja muokkausehdotukset on koottu tasavallan presidentin kansliassa yhteen ja välitetty edelleen Suomen kantana luonnoksen laatijalle.

2. Helsingissä toukokuun alussa järjestetyn Pohjoismaat-Ukraina-huippukokouksen osalta Ukrainan presidentinhallinto oli yhteydessä tasavallan presidentin kansliaan ja toivoi kaikkien Pohjoismaiden päämiesten koollekutsumista. Kokouksen ja sitä varten laaditun yhteisen julkilausuman valmistelun aikana tasavallan presidentin kanslian kautta on kulkenut yhteensä satoja viestejä, toisaalta Ukrainan ja muiden Pohjoismaiden päämiesten kanslioiden kanssa, toisaalta kansallisesti valtioneuvoston, ennen muuta ulkoministeriön kanssa.

3. Pohjoismaat-Ukraina-huippukokouksen julkilausumaa varten Ukrainalta tuli eri vaiheissa lukuisia sisältöehdotuksia. Niitä on monissa eri vaiheissa välitetty tasavallan presidentin kansliasta, usein omilla kommenteilla varustettuna, sekä muiden Pohjoismaiden että Suomessa etenkin ulkoministeriön ja ulkoministerin kabinetin mutta myös puolustusministeriön ja valtioneuvoston kanslian kommentoitaviksi. Tasavallan presidentin kansliassa on usealla kierroksella koottu ulkoministeriöstä saadut Suomen kannat ja sovitettu niitä ensin yhteen muiden Pohjoismaiden ja sitten myös Ukrainan kantojen kanssa. Näillä kierroksilla haettiin yhteistä nimittäjää, joka lopulta valmiissa julkilausumassa toteutuu. Myös valtioneuvoston kansliasta saadut näkemykset on tässä työssä huomioitu.

4. Sekä Ukrainan presidentin että muiden Pohjoismaiden pääministerien kanslioista on oltu näissä asioissa yhteydessä nimenomaan tasavallan presidentin kansliaan, aivan kuten aiemmin Suomen Nato-prosessin aikana Turkin presidentin kansliasta nimenomaan tasavallan presidentin kansliaan. Sisältökysymyksiin on näissä prosesseissa aina haettu vähintään ulkoministeriön näkemykset.

Demokraatti tavoitteli Ukraina-julkilausuman valmisteluvastuun tiimoilta myös oikeuskansleri Tuomas Pöystiä, joka kieltäytyi kommentoimasta, koska asiasta voidaan kannella oikeuskanslerin virastoon.

Juttua muokattu klo 10:00, poistettu sanamuoto jonka mukaan TPK vastusti valtioneuvostossa luotua neuvonantaja-hanketta.

Presidentinkanslia muistuttaa, että kielteinen lausunto neuvonantajatehtävästä koski tätä varten kaavaillun erillisen yksikön perustamista, ei yksittäistä neuvonantajavirkaa.