Raporttia varten on haastateltu noin 50 henkilöä, jotka ovat kaikki olleet tiiviisti tekemisissä koronapandemiakriisin päätöksenteon kanssa poliitikkoina, virkahenkilöinä, asiantuntijoina, journalisteina tai elinkeinoelämän kautta. Yli puolet valtioneuvoston jäsenistä on haastateltu.

Raportin aluksi käydään läpi Suomen valmistautumista koronan kaltaiseen pandemiaan.

Vuoden 2012 varautumissuunnitelman johdannossa todetaan, että ”seuraava päivitys tehdään WHO:n päivityksen ja tartuntatautilain uudistuksen jälkeen”. Uusia päivityksiä ei kuitenkaan ollut tehtynä, kun kevät 2020 koitti. Pandemiat olivat jääneet uhkakuvien listoilla jälkipäähän.

Mörttinen kirjoittaa, miten pandemiasuunnitelman päivittämättömyys tuli esiin erään ministerin esikunnassa työskentelevän henkilön palatessa vuodenvaihteen lomamatkalta Kaakkois-Aasiasta. Seurattuaan kiinalaisen uudenvuoden viettoa ja sen vaikutusta tartuntojen etenemiseen sekä palattuaan sitten Suomeen hän ehdotti pandemiasuunnitelmien päivittämistä. Toimeen ei kuitenkaan ehditty tarttua ennen kuin korona rantautui maahamme.

Kiuru kääntyy kriisimoodiin

Raportissa käydään läpi vaiheet, jotka johtivat poikkeusolojen toteamiseen maassamme maaliskuun 13. päivänä 2020.

Raportin mukaan kaikki tapahtui erittäin nopeassa tahdissa ja menettelytapoja tilanteeseen soveltaen – sen sijaan että olisi noudatettu jotain ”kriisiohjekirjaa”. Pääministeri Marinin suhtautuminen tilanteeseen muokkautui ratkaisevasti myöhään illalla 11.3., kun hän sai puhelun perhe- ja peruspalveluministeriltä (SDP:n Krista Kiuru), jonka aiempi vähättelevä asenne oli kääntynyt raportin mukaan täyteen ”kriisimoodiin”.

“Ministeri oli ollut sosiaali- ja terveysministeriön keskeisten virkahenkilöiden kanssa selvittämässä toimenpiteitä epidemian hillitsemiseksi ja tullut siihen tulokseen, että normaalitoimet eivät riitä, vaan tarvitaan valmiuslakia. Pääministeri oli arviosta yllättynyt, muttei vastustanut enää ajatusta”, Mörttinen kirjoittaa.

Palaset loksahtivat paikoilleen 13.3. pidetyssä tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokunta TP-UTVA:ssa. Sinänsä etukäteisellä asialistalla ei ollut koronatilanne eikä valmiuslaki siihen liittyvänä keinona. Kokouksessa presidentti ilmoitti melko lyhyesti ja mutkattomasti katsovansa poikkeusolojen vallitsevan maassa. Mörttinen kirjoittaa, että presidentin puheenvuoro yllätti monet paikalla olleet muttei kaikkia.

Viikonvaihteen 13.–16.3. aikana pääasiassa sosiaali- ja terveysministeriön vetovastuulla valmisteltiin ennennäkemättömän laaja paketti säännöksiä ja suosituksia rajoituksiksi, joilla hidastettaisiin epidemiaa.

Ruotsista oltiin suomalaisiin päättäjiin yhteydessä useita kertoja poikkeusolojen aikanakin, ja viestien sisältönä oli käytännössä aina toive, että Suomi pitäisi yhteiskunnan olot mahdollisimman normaaleina.

Uudenmaan sulun synty

Raportti käy läpi myös radikaalin toimenpiteen, Uudenmaan sulusta päättämisen.

Sulun yksi tavoite oli katkaista mökillemuutto, koska kesäpaikkakunnillaan sairastuvat seniorit olisivat saattaneet aiheuttaa ylipääsemättömän rasitteen pienten kuntien ja maakuntien terveydenhoitojärjestelmille.

Raportti kertoo, miten perhe- ja peruspalveluministeri Kiuru soitti jälleen yllätetyksi tulleelle pääministeri Marinille, joka oli pitämässä kolmeen viikkoon ensimmäistä vapaapäiväänsä. Kumpikin piti tilannetta erittäin vakavana ja kumpikin mielsi, että sulku olisi historiallisen poikkeuksellinen ratkaisu.

Siitä huolimatta he päättivät lähteä ajamaan asiaa eteenpäin, ja samana iltana pääministerin valtiosihteeri kokosi keskeiset virkahenkilöt ja ministerit valtioneuvoston linnaan valmistelemaan jatkotoimia.

Raportin suosituksissaan Mörttinen toteaa, että valmiuslain käyttöönoton kynnystä olisi korotettava. “Jos se johtaa siihen, että poikkeusolojen toteamisesta sopivissa poliittisissa oloissa tulee myös taktinen väline joidenkin tavoitteiden saavuttamisen helpottamiseksi, voivat päätöksen seuraukset suomalaiselle demokratialle ja oikeusvaltion toimivuudelle olla arvaamattomat”, hän sanoo.

Mörttisen huomio on myös se, että tautiepidemia vaatii korostetusti poikkihallinnollista reagointia. Suomessa sitä hidastavat osaltaan siiloutunut hallinto mutta etenkin lainvalmistelun krooninen laatuongelma.

Valtioneuvoston ytimeksi kriisissä muotoutui pääministerin sekä perhe- ja peruspalveluministerin kaksikko. Lopullisten päätösten teossa tärkein foorumi oli hallituksen neuvottelu, josta tuli ”uusi instituutio” poliittiseen johtamiseen. Toimintamallin etu oli Mörttisen mukaan sitouttavuus, mutta pahimmillaan menetelmä oli raskas ja tehoton.

Mielipiteet hallituksen neuvottelusta vaihtelevat

Sitran raportin yksi lähtökohta oli selvittää, miten valtioneuvoston ydin toimi kriisioloissa. Ytimeksi näyttää muodostuneen valtioneuvoston kanslia ja sosiaali- ja terveysministeriö. Erityisesti kansliasta puuttuu raportin havainnon mukaan lainsäädännön ja -valmistelun kokemusta ja osaamista.

Valtioneuvoston kanslian työnjako ei raportin mukaan ole välttämättä ollut selittävä tekijä sille, että pääministerin rooli on noussut kriisinhoidossa näkyviin.

“Enemmänkin se on johtunut pääministerin viestinnällisestä otteesta ja tavasta johtaa hallituksen neuvotteluja ja muuta päätöksentekoa”, Mörttinen kirjoittaa.

Jos koronapäätöksenteon ydinkaksikon muodostivat pääministeri ja perhe- ja peruspalveluministeri, on käytännön toiminnassa nähtävissä Mörttisen mukaan, että muitakin ”kovia ytimiä” muotoutui. Julkisuuteen näkyi etenkin alkuvaiheessa niin sanottu viisikko, eli hallituksen puolueryhmien puheenjohtajien kokoonpano.

Kaikki allekirjoittavat sen, että päätöksentekoon muotoutui uusi keskeinen tekijä: hallituksen neuvottelu. Marinin ministeristö kävi tärkeimmät keskustelunsa koko kriisin ajan Säätytalossa, josta tuli eräänlainen symboli koronan aikaiselle päätöksenteolle.

“Mielipiteet siitä, miten toimiva menetelmä hallituksen neuvottelu oli, vaihtelevat jyrkästi. Toiset arvostivat sen kollektiivisuutta ja sitouttavaa luonnetta, kun taas toiset pitivät sitä tuskastuttavan aikaa vievänä ja tehottomana prosessina. Jälkimmäiset kiinnittivät huomiota eritoten perhe- ja peruspalveluministerin käyttämiin pitkiin puheenvuoroihin sekä siihen, että pääministeri salli kokousten venymisen kyseisten puheenvuorojen takia.”

Erityisesti sosiaali- ja terveysministeri jäi neuvottelukokouksissa varjoon.

Hallituksen neuvottelu ei ole virallinen päätöksentekofoorumi. Muodolliset päätökset tehdään aina valtioneuvoston istunnoissa tai hallituksen eri valiokuntien kokouksissa.

Tuskastumista ministerien ja virkakoneiston välillä

Raportin mukaan virkavastuullisen valmistelun ja poliittisen päätöksenteon välinen raja oli monin paikoin epäselvä ja häilyvä etenkin poikkeusolojen alkuviikkoina. Hallituksen neuvotteluista on kerrottu tilanteista, joissa virkahenkilön esittelymuistioon tyytymätön ministeri on kirjoittanut Säätytalon käytävillä itse esittelymuistion uuteen muotoon ja jättänyt sieltä pois epätarkoituksenmukaisina pitämiään seikkoja, joita virkahenkilö olisi sisällyttänyt paperiin.

Ministereiden ja virkakunnan välillä onkin ollut runsaasti tilanteita, joita kuvaamaan käy Mörttisen mukaan ainoastaan sana epäluottamus. Virkahenkilöt katsoivat poliitikkojen astuvan usein heidän tontilleen. Vastaavasti ministerit ovat ilmaisseet tuskastuneensa siitä, ettei virkakoneisto tuottanut heille esityksiä siinä tahdissa kuin he toivoivat.

Epäluottamusta ja erimielisyyttä esiintyi yllättävän paljon koronakriisin kestäessä myös asiantuntijaorganisaatioiden ja yksittäisten asiantuntijoiden kesken jopa samojen organisaatioiden sisällä.

Mörttinen käy raportissa läpi myös pääministerin valtiosihteerin johtaman covid-19-koordinaatiotyöryhmän asemaa. Poikkeuksellisen paljon kriittisiä arvioita esitettiin haastatteluissa juuri tästä elimestä. Ryhmän katsotaan toimineen enimmäkseen reaktiivisesti eikä proaktiivisesti esittäen uusia ratkaisumalleja. Positiivisin arvio ryhmän toiminnasta oli haastatteluissa se, että ryhmän tärkein anti oli juuri koordinaatio.

Epävirallinen yhteydenpito mediaan lisääntyi

Mörttinen käy raportissa läpi myös niin kutsutun nyrkkikeskustelun, joka velloo vielä tänäkin päivänä julkisuudessa.Nyrkki-sana viittaa presidentin käynnistämään keskusteluun, jota käytiin siitä, pitäisikö Suomeen perustaa erillinen poikkeusolojen johtoryhmä tai vastaava koordinoimaan epidemian hillitsemiseksi tehtäviä päätöksiä.

Raportissa esitetään, että julkilausumaton syy nyrkkitoiveen hylkäämiseen saattoi olla ministerien epäily, että koko hanke oli enemmänkin elinkeinoelämän suunnasta kuin presidentiltä kotoisin. Siihen viittaa presidentin viestin muotoilu ”kriisiryhmä kartoittaa ongelmat, hankkii tiedot, kerää julkisen ja yksityisen osaamisen” (kursivointi raportissa) – samoin kuin se, että juuri elinkeinoelämän suunnasta nyrkkiajatusta elvytettiin vielä useita kertoja myöhemminkin.

Mörttinen käy läpi myös median roolia ja tiedonsaantimahdollisuuksia koronakriisissä.

“Mitä laajalevikkisemmästä julkaisusta on kysymys, sitä mieluummin poliitikot ottavat niiden toimittajiin ja vastaaviin päälliköihin yhteyttä tarjotakseen taustatietoa normaalien viestintämenetelmien – kuten tiedotteiden, haastattelujen ja informaatiotilaisuuksien – ohi.”

Raporttia varten tehtyjen haastattelujen avulla ilmeni, että esimerkiksi ministerit eivät koronakriisin kuumeisten alkuvaiheidenkaan aikana suinkaan vähentäneet epävirallista yhteydenpitoa mediaan vaan ehkä jopa lisäsivät sitä.

Johtavien poliitikkojen epävirallinen yhteydenpito on kuitenkin mediakentän näkökulmasta epätasapuolista. Kun vaikkapa ministerit soittavat toimittajille, he valitsevat kohteekseen keskeisten tiedotusvälineiden parhaiten tuntemiaan journalisteja tai toimittajia, joiden kirjoituksien he tietävät saavan jo lähtökohtaisesti paljon lukijoita, kuulijoita tai katsojia.

Ei pidä tuudittautua

Raportin mukaan Suomi erottui sekä covid-19-epidemian ensimmäisessä että pitkään myös toisessa aallossa ainakin useimmista eurooppalaisista maista suhteessa niitä selvästi vähäisempien tartunta- ja kuolonlukujensa ansiosta. Se on myös huomattu maailmalla. Suomi on saanut koronakriisin hallinnasta positiivista huomiota.

“Päättäjien omaa toimintaa taas voisi verrata vaikkapa taloyhtiön talkoisiin, joissa suoritettavaa urakkaa ei oikein johda kukaan, ja jossa jokaisella on oma eriävä mielipiteensä siitä, miten aita pitäisi rakentaa – mutta kaiken päätteeksi tehtävä suoritetaan ja tavoitteena ollut rakennelma syntyy, koska kaikki tietävät, että sitä tehdään yhteiseksi hyväksi. Usein käytetty vertaus sotien henkeen on samaa sukua. Sodissakin erimieliset suomalaiset taistelivat yhteisen tavoitteen eteen ajoittain myös ohittaen muodolliset johtamisjärjestelmät”, Sitran raportin laatinut Matti Mörttinen muotoilee.

Maamme kansanvaltaisuus, tasa-arvo ja oikeusvaltioperinne ovat myös auttaneet viruksen etenemisen hidastamisessa.

“Viimeisenä muttei vähäisimpänä menestystekijänä nostettakoon esiin suomalaisten kokema luottamus viranomaisiin, mihin liittyy myös taipumus noudattaa kriisioloissa annettuja määräyksiä ja ohjeita. Ei pidä kuitenkaan tuudittautua uskoon, että näin olisi ikuisesti ja seuraavissakin poikkeustilanteissa”, Mörttinen toteaa.