Asian puinti julkisuudessa ja poliittisella tasolla ei ole vielä ottanut tuulta alleen, vaikka kysymyksenasettelut olisivat poliittisesti kuumottavia.

Yksi kiinnostavimmista teemoista on niin kutsuttu aukkoteoria. Sen mukaan eduskunnan hyväksyttyä nähdyin perustein elpymispaketin 2/3:n enemmistöllä, jatkossa vastaavanlaiset EU-kytkentäiset päätökset eivät tarvitsisi enää kuin yksinkertaisen ääntenenemmistön. Asia olisi siis juuri päinvastoin kuin julkisessa keskustelussa vallalla oleva käsitys on ollut.

Miten tällaiseen tilanteeseen on aukkoteorian mukaan ajauduttu? Paradoksaalisesti taustalla on etenkin oppositiopuolueiden ja keskustan toiminta eduskunnan perustuslakivaliokunnassa. Nämä puolueet kannattivat 2/3:n enemmistöä elpymispaketista päätettäessä.

Hän huomautti tuolloin, että perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan nyt käsillä oleva elpymispaketti merkitsee Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa EU:lle. Tästä syystä sen hyväksyminen eduskunnassa vaatii 2/3 enemmistön.

– Jatkossa samanlaisen paketin hyväksyntä olisi perustuslain kannalta helpompaa, koska enää ei uudestaan tarvittaisi määräenemmistöä, vaan yksinkertainen enemmistö riittäisi. Nythän tämänkaltaista pakettia koskeva merkittävä toimivallan siirto unionille tulee hyväksyttyä olettaen, että eduskunnan kahden kolmasosan enemmistö tämän paketin hyväksyy. Toimivaltaa voi – ja tarvitsee – siirtää vain kerran, Ojanen paalutti jo tuolloin.

Käytännössä siis oppositiopuolueiden kokoomuksen ja perussuomalaisten sekä hallituspuolueista keskustan yrittäessä varmistaa, että elpymispaketista ei voida päättää yksinkertaisella ääntenenemmistöllä, puolueet tulivatkin epähuomiossa toimineeksi perustuslakivaliokunnassa niin, että jatkossa vastaavissa asioissa yksinkertainen ääntenenemmistö riittäisi. Kyseessä olisi siis eräänlainen Pyrrhoksen voitto, kuten professori Tuomas Ojanen on kuvannut.

Eduskunta käsitteli elpymispakettia lopulta valtiovarainvaliokunnan mietinnön pohjalta. Valtiovarainvaliokunta teki mietintöön lausumia, joita oppositiosta tuki kokoomus.

Lausumien mukaan Suomi ei hyväksy vastaavaa komission velanottoa edellyttävää pakettia toista kertaa eikä mekanismin tulkitsemista pysyväisluonteiseksi. Lisäksi Suomi tulee jatkossa muun muassa edellyttämään no bail out -periaatteen noudattamista.

Valtiovarainvaliokunnan lausumien jälkeen merkittävä osa kokoomusedustajista tuli myöhemmin myös salissa elpymispaketin taakse sen sijaan, että olisivat äänestäneet tyhjää kuten puolueessa oli sovittu aiemmin.

Kokoomuksen puheenjohtaja Petteri Orpo oli valtiovarainvaliokunnan kirjauksiin tyytyväinen. Kun Orpolta kysyttiin, sitovatko valiokunnan uudet linjaukset myös Suomen seuraavan hallituksen EU-linjauksia, hän vastasi:

– Ilman muuta se tarkoittaa sitä. Jos eduskunnan 2/3:n enemmistö tämän mietinnön hyväksyy, se sitoo ja ohjaa istuvan hallituksen mutta myös tulevien hallitusten toimintalinjaa. Siksi tämä on hyvin merkittävää, Orpo sanoi.

Mikäli aukkoteoria pitää kutinsa, Orpon puheet eivät kuitenkaan pidä paikkansa sen osalta, että nyt olisi vakiinnutettu vastaaviin asioihin 2/3:n määräenemmistö.

Kun valtiovarainvaliokunnan mietintöä varten lausunnon tehnyt perustuslakivaliokunnan enemmistö 27.4. hyväksyi elpymispaketista päättämisen 2/3:n enemmistöllä, sen lausuntoon kirjattiin seuraavaa:

“Perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaan kansainvälisen velvoitteen tai sen irtisanomisen hyväksymisestä päätetään äänten enemmistöllä. Jos ehdotus velvoitteen hyväksymisestä koskee perustuslakia tai valtakunnan alueen muuttamista taikka Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille, kansainväliselle järjestölle tai kansainväliselle toimielimelle, se on kuitenkin hyväksyttävä päätöksellä, jota on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.”

Juuri tähän aukon syntymisen kannalta keskeiseen muotoiluun professori Tuomas Ojanen palasi 9.6., kun suuri valiokunta ja perustuslakivaliokunta järjestivät seminaarin eduskunnan ja valtioneuvoston EU-päätöksenteon valtiosääntö- ja EU-oikeudellisista näkökulmista.

– Niin nyt se on sitten siirretty se merkittävänä pidetty toimivalta Euroopan unionille perustuslain 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, Ojanen totesi seminaarissa.

– Toimivaltaa unionille tarvitsee siirtää vain kerran. Jatkossa ainakin minun mielestäni elpymisvälineen kaltaisen EU-säädöksen päätöksen tai muun järjestelyn hyväksymiseen riittää äänten enemmistö annetuista äänistä.

– En ole ihan vakuuttunut, ovatko kaikki nyt niin onnellisia tästä lopputuloksesta, Ojanen sanoi.

Hän katsoo myös, että kun jotkut näkivät elpymisvälineessä viitteitä esimerkiksi tulonsiirtounionista, velkaunionista tai liittovaltiosta,  jatkossa perustuslaillinen tie kohti näitä on matalampi tai tasoittuneempi.

– Äänten enemmistö annetuista äänistä riittää.

Jos siis aukkoteorian mukaan EU- tai Emu-kytkentäisissä elpymispaketin kaltaisissa asioissa päätöksenteko voisi tapahtua jatkossa yksinkertaisella ääntenenemmistöllä, muissa tilanteissa kuten vaikkapa erilaisia kansainvälisiä ilmastosopimuksia tai ulko- ja turvallisuuspoliittisia sopimuksia tehtäessä, tilanne saattaisikin olla toisin. Tässä tapauksessa perustuslakivaliokunnan lausunto merkittävästä toimivallan siirrosta voisikin tarkoittaa sitä, että jatkossa myös näitä asioita pidettäisiin merkittävänä toimivallan siirtona ja nekin vaatisivat 2/3 enemmistön, vaikka niistä olisi ennen lausuntoa saattanut päättää yksinkertaisella ääntenenemmistöllä.

– Myöskin itse aprikoin sitä, että mitä tämä nyt loppujen lopuksi vaikuttaa myös monien muidenkin asioiden päätöksenteon kannalta jatkossa.

Ojasen mukaan perustuslain 94 pykälän samoin kuin 95 pykälän 2 momentin tarkoittaman merkittävän toimivallan siirron kynnystä on huomattavasti madallettu siitä, kuinka korkealla se oli tarkoitettu olemaan perustuslain esitöiden valossa.

– Mitä tämä tulee tarkoittamaan ehkä jatkossa hyväksyttäville ja voimaansaatettaville ilmastonmuutossopimuksille tai erilaisille ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaan kuuluville mahdollisille kehittämisponnisteluille, niin itse olen aika sormi suussa ainakin tällä hetkellä tämäntyyppisten asioiden kanssa. Varmaan tässä olisi tutkimuksen teon tarve ja selvittämisen tarve, mitä tämä loppujen lopuksi tarkoittaa, professori jatkoi.

Ojanen selvittää myöhemmin puhelimessa Demokraatille, että jatkossa voitaisiin siis helpommin katsoa, että tällaisetkin asiat olisivat merkittävää toimivallan siirtoa ja vaatisivat jatkossa yhtä lailla kahden kolmasosan enemmistön päätöksen yksinkertaisen enemmistön sijaan. 

– Kuvitellaan vaikkapa, että Suomi solmisi sopimuksen liittymisestä johonkin sotilas- tai puolustusliittoon. PeV:n lausunnon jälkeen on hyvin hankala, oikeastaan mahdotonta, muuta kuin katsoa, että myös tuollaisen sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen vaatii 2/3 määränenemmistön. Sen verran matalalle on nyt määräenemmistöpäätöksenteon rima laskettu PeV:n lausunnon myötä, hän toteaa Demokraatille.

– Näissä konteksteissa se voi olla joillekin huono uutinen, että sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen vaatiikin määräenemmistön.

Ojasen mukaan pitäisikin analysoida rauhassa, mitä tarkoittaa valtiosäännön kannalta ja miten jatkossa Suomessa valtiosääntöisesti voidaan hyväksyä tai voimaansaattaa erilaisia kansainvälisiä tai EU-perusteisia paketteja.

Perustuslain esitöissä 94.2 ja 95.2 §:issä tarkoitettua merkittävää toimivallan siirtoa on kuvattu näin:

”Kansainvälinen velvoite koskisi Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa esimerkiksi, jos kyse olisi liittymisestä Euroopan unionin kaltaiseen, tiiviydeltään, laajuudeltaan ja syvyydeltään siihen rinnastettavaan kansainväliseen järjestöön ja velvoitteeseen samalla liittyisi toimivallan siirtoa perustuslaissa säädetyillä aloilla.”

– Eli jos Suomi nyt liittyisi vaikkapa Euroopan unioniin, sitä pidettäisiin merkittävänä toimivallan siirtona. Rima katsoa jokin merkittäväksi toimivallan siirroksi on siis tarkoitettu olevan huomattavan korkealla. Perustuslakivaliokunnan niin sanottua elpymisvälinettä koskevan lausunnon myötä kynnys on huomattavasti madaltunut katsoa jokin kansainvälinen sopimus tai muu velvoite täysivaltaisuuden kannalta merkittäväksi toimivallan siirroksi verrattuna siihen, kuinka korkealla tuon kynnys oli alun perin tarkoitus olla perustuslain esitöiden valossa, Ojanen selventää.

– Näin ollen jatkossa saatetaan joutua yhä useammin katsomaan, että jokin kansainvälinen sopimus – esimerkiksi jokin ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan sopimus  – tarkoittaa merkittävää toimivallan siirtoa lopputuloksella, että sen hyväksyminen ja voimaansaattaminen vaatii 2/3 määräenemmistön.

Hallituspuolueista muut kuin keskusta jättivät perustuslakivaliokunnan lausuntoon eriävän mielipiteen valiokunnan puheenjohtajana tuolloin toimineen Antti Rinteen (sd.) johdolla. Eriävässä mielipiteessä katsottiin, että kyseessä ei ole merkittävä toimivallan siirto ja että yksinkertainen ääntenenemmistö asiasta päättämiseen riittää.

“Hallituksen esityksen mukaan omien varojen päätös ei sisällä säännöksiä, jotka koskisivat perustuslakia tai Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittävää toimivallan siirtoa Euroopan unionille sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hallitus katsoo esityksessään, että päätös voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä. Saadun selvityksen perusteella sosialidemokraattien valiokuntaryhmä, vihreiden valiokuntaryhmä, vasemmiston valiokuntaryhmä sekä ruotsalainen valiokuntaryhmä katsovat, että eduskunnan suostumus on tarpeen hallituksen esityksessä tarkoitetun päätöksen hyväksymiselle ja että eduskunnan suostumuksen antamisesta päätetään äänten enemmistöllä”, eriävässä mielipiteessä lukee.

Tällä muotoilulla Ojasen esiinnostama aukko olisi jäänyt kokonaan syntymättä.

Ojanen ei ole kantansa kanssa yksin. Suuren valiokunnan ja perustuslakivaliokunnan seminaarissa Ojasen teoria sai kannatusta niin julkisoikeuden professori Janne Salmiselta kuin yleisen oikeustieteen emeritusprofessori Kaarlo Tuorilta.

– Olennaistahan tässä on se, että perustuslakivaliokunnan enemmistö ei todellakaan niellyt, hyväksynyt tätä poikkeusluonteisuus- ja kertaluontoisuusargumenttia ikään kuin EU-oikeudellisena argumenttina vaan katsoi, että tässä on kysymys jostain enemmästä ja että tämä ratkaisu ikään kuin tasoittaa tietä. Siellä käytettiin sanontaa tekee poliittisesti hyväksyttäväksi vastaavantyyppisen toimivallan laajennuksen tulevaisuudessa. Kyllä tässä nyt tehtiin isompi aukko kuin pelkästään yhden poikkeusjärjestelyn mittainen aukko, Kaarlo Tuori sanoi seminaarissa.

Hänenkin mukaansa nykyistä laajempi toimintamenojen velkarahoitus EU:ssa tai EU:n budjetin laajentaminen voivat jatkossa pujahtaa läpi yksinkertaisella ääntenenemmistöllä eduskunnassa.

– Mikä se täsmällisesti ottaen se aukon suuruus tulee olemaan, se on sitten tulkinnan kysymys mutta iso aukko siinä nyt tuli ikään kuin ehkä vahingossakin tehtyä, Tuori totesi.

– Tässä nimenomaan perustuslakivaliokunta katsoi, että siirtyi jotakin toimivaltaa, joka on jotakin enemmän kuin mitä tässä tehdään… Käsittääkseni sentapainen toimivalta on siirtynyt, mitä tässä kaavailtiin. Ei kai ongelmaa olisikaan voinut olla, jos tätä olisi tarkasteltu puhtaasti oikeudellisesti sellaisena kuin tämä oli, kertaluontoinen pandemiaan perustuva asia, Janne Salminen puolestaan sanoi.

Poliitikot eivät suuren valiokunnan ja perustusvaliokunnan yhteissemininaarissa aukkoteoriaa allekirjoittaneet. Suuren valiokunnan varapuheenjohtaja, kansanedustaja Jani Mäkelä kritisoi Salmisen ja Ojasen näkemyksiä sanoen pitävänsä kummallisena tulkintaa, jonka mukaan omien varojen päätös olisi avannut joitakin portteja.

– Täytyy vain ihmetellä miten tällaiseen tulkintaan on voinut tulla, koska sen päätöksen piti olla nimenomaan ainutkertainen, Mäkelä sanoi.

Myös valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja Johannes Koskinen (sd.) problematisoi aukkoteoriaa.

Hänen mielestään ei ole niin, että jatkossa päätökset tehtäisiin yksinkertaisella enemmistöllä.

– Näinhän ei voi tulkita, kun tässä on nimenomaan tästä poikkeusartiklasta kysymys ja siinä juuri (EU:n) neuvoston oikeuspalvelun kannan mukaisesti korostettiin, että se on tapauskertainen toimivaltuuksien käyttöönotto, Koskinen sanoi.

Ojanen totesi Koskiselle, että hän itsekin kannatti, että kyseessä on kertaluontoinen koronaan liittyvä asia. Ojanen kuitenkin näkee, ettei enemmistö perustuslakivaliokunnan lausunnossa niellyt ja hyväksynyt asiaa.

Elpymispaketin käsittely eduskunnassa kaikkinensa oli monivivahteinen prosessi. Jo kesällä 2020 perustuslakivaliokunnan ja suuren valiokunnan välillä oli tiukkaa vääntöä siitä, miten pakettiin pitäisi suhtautua ja miten suuren valiokunnan pitäisi noteerata perustuslakivaliokunnan kannat.

– Minusta on selvää, että eduskunnan arvovalta eikä kummankaan valiokunnan arvovalta ei oikein kestä tällaisia konfliktitilanteita eikä niitä saisi esiintyä. Tämmöiset tilanteet kyllä pitäisi pystyä hoitamaan, sanoisiko kahvilan puolella, Kaarlo Tuori sanoi seminaarissa.

Tuorin mielestä parissakin perustuslakivaliokunnan lausunnossa mentiin hieman liian pitkälle EU-oikeudellisiin kysymyksiin. Tuori painottaa, että EU-tuomioistuimelle viime kädessä kuuluu EU-oikeuden tulkinta.

– Perustuslakivaliokunnalle ei eduskunnan sisäisessäkään työnjaossa ole mitään tulkintamonopolia EU-oikeudellisissa kysymyksissä. Meillä ei oikeastaan ole valiokuntaa, joka olisi erikoistunut tai jolle riidatta kuuluisivat EU-oikeuden tulkintakysymykset, Tuori totesi seminaarissa.

– Kun EU-asioiden valmistelussa suuri valiokunta on se keskeinen elin, voidaan hyvinkin ajatella, että nimenomaan EU-asioiden valmisteluun liittyvissä EU-oikeudellisissa kysymyksissä lähinnä suuri valiokunta on se, jonka on selvitettävä myöskin esimerkiksi EU-oikeudellista toimivaltaperustaa. Silloin tietysti se iso kysymys on se, että onko suuri valiokunta sidottu siihen EU-oikeudelliseen tulkintakantaan, jonka perustuslakivaliokunta on ikään kuin perustuslakiarvioinnin esikysymyksenä ottanut. Tällainen asetelmahan meillä tavallaan oli vuosi sitten kesällä siinä yhteydessä, kun käsiteltiin elvytysvälinettä, Tuori kuvasi.

Tuorin mukaan perustuslakivaliokunnan EU-asioiden perustuslain 96 ja 97 pykälän mukaisissa käsittelyissä antamiin lausuntoihin ei liity sellaista samanlaista ehdotonta oikeudellista velvollisuutta kuin liittyy lausuntoihin, joita perustuslakivaliokunta antaa suuressa salissa päätettävien lakien käsittelyssä.

Eurooppaoikeuden professori Juha Raitio kritisoi seminaarissa perustuslakivaliokuntaa siitä, miten se käsitteli valtiovarainvaliokunnalle elpymisivälineestä antamassaaan lausunnossa Euroopan unionin neuvoston oikeuspalvelun lausuntoa.

– On kovin ongelmallista, jos alkaa näyttää muualla Euroopassa siltä, että perustuslakivaliokunta ikään kuin kilpailisi neuvoston oikeuspalvelun tai puhumattakaan EU-tuomioistuimen kanssa eurooppaoikeudellisissa tulkinnoissa. Se ei kertakaikkiaan ole Suomelle eikä myöskään perustuslakivaliokunnalle eduksi.

Raition mukaan eurooppaoikeudellista näkökulmasta elpymisväline ei merkitse mitään erityisen merkittävää toimivallan siirtoa EU:lle.

– Minun pointtini on osoittaa se, että se toimivalta, joka EU:lla on ollut elpymisvälineen osalta on ollut sillä jo olemassa nykyisessä perussopimuksen järjestelmässä eli tämä järjestely on perussopimuksen mukainen.

Myös eurooppaoikeuden professori Jukka Snell kritisoi perustuslakivaliokunnan toimintaa.

– Tässä on oikein helppo nähdä, miten ongelmallinen perustuslakivaliokunnan itselleen ottama rooli on, kun lukee elpymisvälinettä koskevaa lausuntoa. Siellä on useita lausuntoja tai lausumia, jotka selvästi ottavat kantaa EU-oikeuden pätevyyteen ja ovat sitä mieltä, että tässä on kysymyksessä EU-oikeuden kannalta laiton toimi. Tällöin astutaan tietysti nimenomaisesti EU-tuomioistuimen toimivallan alueelle, vaarannetaan EU:n yhtenäisyys ja myöskin toimitaan valitettavasti välttämättä vajavaisella tietopohjalla, koska tässä ei ole kuultu EU:n toimielimiä.

Snell sanoi, että tilanteissa, joissa yksittäinen jäsenvaltio lähtee isoissa kysymyksissä vastustamaan EU:n kehitysaskelta itsekkäiksi nähtävistä syistä, valtio ei ole käytännössä koskaan onnistunut pysäyttämään EU:n kehitystä.

– Se, mitä se on saanut aikaan, on omien ulko- ja EU-suhteittensa kriisiytymisen.

– Minun nähdäkseni perustuslakivaliokunnan ottama rooli EU:n toimien laillisuuden valvojana on oikeudellisesti ongelmallinen ja ulkopoliittisesti vaarallinen, Snell sanoi.

Juha Raitio huomautti myös, että jos yksittäisen jäsenvaltion perustuslakituomioistuin tai Suomessa perustuslakivaliokunta antaa lausunnon, sillä on vaikutuksia eri jäsenvaltioiden omaan valtiosääntöiseen elpymisvälineen hyväksymisprosessiin.

– Sen takia tämä asia on sellainen, että siinä pitää olla käsillä Euroopan kartta eikä vain Suomen kartta.