Toukokuun 3. päivänä päivätty julkilausuma annettiin osana Helsingissä pidettyä Pohjoismaat-Ukraina-huippukokousta.

Viljasen mukaan tapaus on esimerkki ulkopoliittiseen vallanjakoon liittyvistä tulkintaongelmista, joita Suomen Nato-jäsenyys on korostanut.

Silti hallituksen muodostaja Petteri Orpo (kok.) linjasi Säätytalon tiedotustilaisuudessaan, ettei tulevalla hallituskaudella ole näköpiirissä suurempaa perustuslain remonttia. Orpon mukaan tiedossa ei ole myöskään hienosäädön tarvetta.

Vaikutusten ytimessä on kysymys ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtamisesta, josta kuuluisan muotoilun mukaan vastaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.

Viljasen mukaan ulko- ja turvallisuuspolitiikan kansallisia toimivaltasuhteita on syytä arvioida Nato-jäsenenä eri tavoin kuin aikana, jolloin presidentin rooli liittyi enemmän valtioiden kahdenvälisten suhteiden hoitoon.

Jos mitään ei tehdä, presidentin asema saattaa Naton myötä vahvistua valtiosäännön näkökulmasta merkittävällä tavalla. Tällöin se voi tarkoittaa taka-askelta parlamentaarisessa kehityksessä.

– Täytyy miettiä tarkoin kysymys, miten varmistetaan riittävä parlamentaarinen vaikutus Nato-päätöksenteossa ja ylipäänsä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Nyt ollaan uudessa tilanteessa verrattuna aikaisempaan, Viljanen sanoo Demokraatille.

JÄSENYYS Euroopan unionissa pakotti aikoinaan Suomen perustuslakiremonttiin. EU-asiat päätettiin antaa valtioneuvoston hoidettaviksi.

Lopulta päästiin sopuun myös siitä, että EU-valtioiden johtajien huippukokouksissa, Eurooppa-neuvostossa, istuu Suomesta pääministeri. Täysin parlamentaariseksi järjestelmää ei uudistettu.

Presidentti säilytti valtaansa paitsi Puolustusvoimien ylipäällikkönä myös ulko- ja turvallisuuspolitiikan johdossa “kaksipäisen” yhteistoimintajärjestelyn takia.

– Kun Nato-asiat sijoittuvat perinteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alueelle, se on automaattisesti nostanut presidentin valtiosääntöistä asemaa. Tämä on ollut nähtävissä jo liittymisprosessin aikana, Viljanen sanoo.

EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on vahvistunut Ukrainan sodan aikana. Sitä koordinoi Suomesta pääministeri, joka osallistuu Suomen edustajana Eurooppa-neuvoston kokouksiin.

Silloin kun käsiteltävänä on Naton osuus Ukrainan aseavusta, koordinoija on presidentti. Kahdessa pöydässä on meiltä kaksi eri ihmistä. Esimerkiksi Naton ja EU:n jäsenmaasta Tanskasta istuu molemmissa pöydissä pääministeri.

– Vähintäänkin meidän pitäisi vahventaa koordinaatiota. Kyllähän ongelmat tulivat pienemmässä muodossa jo esille (Volodomyr) Zelenskyin vierailun yhteydessä, Viljanen sanoo ja viittaa julkiseen keskusteluun pääministeri Marinin roolista pohjoismaisten pääministereiden ja presidentti Zelenskyin tapaamisessa.

– Ei tämä ihan ongelmatonta ole. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta korostuu perustuslain vaatimus valtioelinten hyvästä yhteistyöstä, riippumatta kulloisistakin henkilöasetelmista.

ONKO niin, että Suomella ei ole yhtään täysivaltaista ulkopolitiikan johtajaa?

– Näin sen voi kärjistää. Tämä on se tilanne. 2012 voimaan tulleessa perustuslain muutoksessa luotiin presidentin ja valtioneuvoston erimielisyyden varalle säännös, jonka mukaan eduskunta ratkaisee Suomen kannan selonteon perusteella. Tässä tullaan tällaisiin hankaliin tilanteisiin.

TP-utvasta (presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan yhteiskokouksesta) on Viljasen mukaan tullut aika iso instituutio, vaikka perustuslaki ei sitä tunne.

– Sille näyttää jäävän aika iso koordinaatiotehtävä juuri tämän takia, että asioista keskustellaan eri pöydissä.

Suomessa pääministerit ovat osoittaneet vaihtelevaa kiinnostusta ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Siinä missä Paavo Lipponen (sd.) oli aktiivinen ja ajautui lautasongelmiin presidentti Tarja Halosen kanssa, Juha Sipilä (kesk.) luovutti ulkosuhteet suosiolla presidentti Niinistön hoidettaviksi.

– Tämä variaatiokin on tässä aika erikoinen. Ulospäin voi näyttää siltä, että onko Suomen pääministerillä tai presidentillä koko toimivalta käytössään. Tai toimivaltuuksia voi olla vaikea erottaa toisistaan.

SUOMESSA presidentin vallasta on perinteisesti haluttu pitää kiinni. Silti presidentin aseman uusi vahvistuminen Nato-jäsenyyden takia on ongelma myös eduskunnan tiedonsaannin näkökulmasta.

– Naton osalta on hyvä käydä keskustelua kuinka turvataan parlamentaarinen vastuukate, jos halutaan pitää kiinni presidentti-instituutiosta. Nythän presidentin kanslia näyttää ottaneen roolia, joka kuuluisi perustuslain esitöiden ja hengen mukaan valtioneuvoston valmisteluun, esimerkiksi ulkoministeriön tehtäviin.

Viljanen viittaa presidentin kanslian (TPK) rooliin Zelenskyin vierailun järjestämisessä. Perustuslain esitöiden mukaan lähtökohtana on, että valtioneuvosto valmistelee presidentille kuuluvat asiat.

– Kanslia on enemmän presidentin avustamista ja hallinnollista toimintaa varten.

TPK julkaisi Twitterissä 4. toukokuuta viestin otsikolla “Kun on kyselty”. Viestissä kanslia täsmentää, että Pohjolan ulkopolitiikan johtajien tapaamisessa annettu julkilausuma valmisteltiin TPK:ssa, ja “sitä käsiteltiin yhdessä valtioneuvoston kanslian, ulkoministeriön, sekä muiden Pohjoismaiden ulkoministeriöiden kanssa. Parlamentaarinen kate syntyi toimitusministeristön kautta”.

Perustuslain esitöissä TPK:n roolista todetaan: ”Presidentillä ei (…) voi olla tämän valmistelun (valtioneuvoston valmistelun) kanssa kilpailevaa omaa valmistelukoneistoa. Siten esimerkiksi tasavallan presidentin kanslian tehtävä rajautuu lähinnä presidentin käytännön toimien avustamiseen, presidentin hallintoasioiden hoitamiseen ja hänen tarvitsemiensa henkilökohtaisten palvelujen järjestämiseen.” (HE 1/1998 vp, s. 106).

– Perustuslain perusidea on tältä osin se, että presidentin päätöksenteko perustuu pääsäännön mukaan valtioneuvoston valmisteluun, jota kautta parlamentaarinen vastuukate ulottuu presidentin toimintaan. Tämän idean mukaan esimerkiksi ulkopoliittisesti merkittävien presidentin kannanottojen valmistelun tulisi tapahtua valtioneuvoston piirissä, eli käytännössä ulkoministeriössä, ei presidentin omassa kabinetissa, jolla tulisi olla vain presidenttiä avustava rooli, Viljanen toteaa.

Perustuslakivaliokunta ei Nato-lausunnossaan edellyttänyt perustuslain muuttamista, vaan huomautti tarkastelun tarpeesta. Jos tarkastelu johtaisi muutokseen, vaihtoehtoja olisi karkeasti ottaen kaksi. Lisää parlamentarismia ja vähemmän presidentin valtaa, tai nykytilanne pienin muutoksin.

– Vaikka presidentille jätettäisiin tehtäväksi johtaa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, pitäisi joka tapauksessa vahvistaa parlamentaarista vastuukatetta ja eduskunnan tiedonsaantioikeutta. On vaikea ajatella, että astuttaisiin askel toiseen suuntaan ja lähdettäisiin vahvistamaan presidentin asemaa.

SE, mitä muutokset tarkoittaisivat käytännössä, on Viljasen mukaan yksi selvityksen aiheista.

– Yksi suunta on kehittää järjestelmää Nato-asioissa samaan suuntaan kuin EU-päätöksenteossa, jossa eduskunta osallistuu vahvasti kansalliseen valmisteluun. Nyt perustuslaissa puhutaan muun ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta kyllä tiedon saannista. Mutta se ei ole niin vahvaa eikä eduskunnan osallistuminen niin aktiivista kuin EU-asioissa.

– Perustuslakivaliokunnan lähtökohta on, että tämä ei saa johtaa parlamentaarisen kehityksen kääntymiseen vastakkaiseksi.

MYÖS presidentin rooli Puolustusvoimien ylipäällikkönä kaipaa Nato-jäsenyyden takia lähempää tarkastelua. Viljanen kiinnittää huomiota ylipäällikön ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajan roolien rajanvetoon.

– Ylipäällikön päätöksenteon eli niin sanottujen sotilaskäskyasioiden yhteydessä perustuslaissa puhutaan ministerin myötävaikutuksesta, joka merkitsee päätöksenteon aika vähäistä parlamentaarista vastuukatetta. Raja, jolloin presidentti toimii Puolustusvoimien ylipäällikkönä ja milloin ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana, muodostuu Nato-päätöksenteossa veteen piirretyksi. Ministerin myötävaikutus ei välttämättä ole jatkossa riittävä ainakaan merkittävien Puolustusvoimien ylipäällikkönä tehtävien ratkaisujen kannalta.

– Nykyäänkin edellytetään, että tietyt asiat menevät valtioneuvostoon mutta se ei perustu perustuslain säädökseen vaan tavallisessa laissa omaksuttuun järjestelyyn, Viljanen sanoo.

VELI-PEKKA Viljasen tavoin myös Turun yliopiston julkisoikeuden professori Janne Salminen kommentoi Petteri Orpon lausuntoa siitä, ettei mitään isompaa perustuslakiremonttia ole suunnitelmissa eikä tiedossa olisi myöskään perustuslakiin hienosäätöä vaativia uudistuksia.

Tarkalleen ottaen eduskunnan perustuslakivaliokunta totesi Nato-jäsenyyttä käsittelevässä lausunnossaan, että valtioneuvoston on Nato-jäsenyyden oloissa syytä arvioida vaikutuksia ja niihin liittyviä tarpeita vahvistaa esimerkiksi hallitusvallan käytön parlamentaarisia piirteitä sekä eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien riittävyyttä keskeisten ulko- ja turvallisuuspoliittisten ratkaisujen osalta. Arvioinnin on valiokunnan mukaan samalla syytä kattaa perustuslain asiaa koskeva sääntely kokonaisuudessaan.

”Nato-jäsenyys ei siten välittömästi vaikuta suomalaisten valtioelinten toimivaltasuhteisiin ja päätöksentekomenettelyihin. Valiokunnan käsityksen mukaan Nato-jäsenyydestä voi kuitenkin aiheutua merkittäviä välillisiä vaikutuksia valtioelinten välisiin valta-asetelmiin”, valiokunta katsoi.

– Kyllä perustuslakivaliokunnalta on tullut viitteitä siihen, että se edellyttää vähintäänkin sen selvittämistä, missä määrin perustuslakimme toimii esimerkiksi nyt Nato-aikana. Toki siellä on muitakin teemoja agendalla, Salminen toteaa Demokraatille.

SALMINEN allekirjoittaa Orpon puheista sen, että Nato-jäsenyydestä ei seurannut välittömiä tarpeita muuttaa perustuslakia. Hän huomauttaa, että perustuslakivaliokunta kuitenkin edellytti sen selvittämistä, voiko Nato-jäsenyys vaikuttaa välillisesti perustuslain muuttamisen tarpeeseen.

Erityisesti Salmisen mukaan selvityksessä olisi kyse eduskunnan aseman turvaamisesta.

– Perustuslain mukaan eduskunta käyttää ylintä päätöksentekovaltaa. Se koskee myös ulkopolitiikkaa ja puolustusta. Eli eduskunta on ylin päätöksentekoelin. Siksi pitää olla sellaiset mekanismit, että myös sen asema on turvattu. Eduskunnan pitää olla riittävällä tavalla informoitu siitä, mitä on agendalla ja niin edelleen. On hyvin keskeistä, että parlamentaarinen vastuu suhteessa eduskuntaan toteutuu sille vastuunalaisen valtioneuvoston kautta.

Käytännössä Nato-jäsenyyden myötä esimerkiksi puolustusvaliokunnan ja ulkoasiainvaliokunnan merkitys eduskunnan sisällä kasvaa. Tässäkin mielessä pitäisi pohtia, mitkä ovat mahdolliset säädöksiin vietävät vaateet.

Selvittää ja arvioida pitäisi myös presidentin valtaa Nato-olosuhteissa suhteessa perustuslakiin.

– Nykyisessä asetelmassa vaikuttaa siltä, että hallitusvallan sisällä tasavallan presidentin merkitys uusissa olosuhteissa voi kasvaa. Sehän on haaste parlamentaaristen takeiden kannalta ja eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien kannalta, Salminen sanoo.

Mitä kautta presidentin valta Nato-olosuhteissa kasvaa?

– Siitä tosiasiallisesta syystä, että tasavallan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistyössä valtioneuvoston kanssa. Säännökset ovat tietynlaiset ja nyt toimintaympäristö on muuttunut niin, että säännösten asianmukaisen soveltamisen ja tulkinnan perusteella presidentistä vaikuttaa tulleen aikaisempaa keskeisempi. Vaikuttaa siis tältä, mutta tämä pitäisi ensin arvioida ja selvittää.

JANNE Salminen pohtii myös, että uusissa olosuhteissa Naton jäsenenä ulkopolitiikka saattaa näkyä sielläkin missä se ei ole ennen näkynyt. Tämänkin vuoksi tasavallan presidentin institutionaalinen asema voi vahvistua. Kun hallitus vastaa Suomessa EU-asioista, Nato-kuvio tuo oman mausteensa myös tähän, mikä saattaa vaikeutta hallituksen ja presidentin vallankäytön rajojen hahmottamista.

– Nato-jäsenyyden välilliset vaikutukset voivat olla sellaisia, että ne muuttavat instituutioiden välistä suhdetta siihen nähden, millaiseksi ne ovat kehittyneet. Perustuslain ylimpien valtioelinten välisiä toimivaltasuhteita ei ole lähtökohtaisesti kirjoitettu sitä silmälläpitäen, että Suomi on liittouman jäsen.

– Kun balanssi hallitusvallan sisällä muuttuu, miten käy eduskunnan aseman ja miten parlamentaariset mekanismit toimivat? Tasavallan presidenttihän ei ole suoraan vastuussa eduskunnalle.

Janne Salmisen mielestä valtioneuvoston olisi hyvä käynnistää perustuslain tarkistaminen mahdollisimman pian, ei vain Nato-vaikutusten takia vaan tiettyjen muidenkin mahdollisten tarkistustarpeiden vuoksi. Pohjaselvityksistä olisi hyvä saada kirjaus hallitusohjelmaan, vaikka sinänsä perustuslain tarkistaminen valmistellaan ja toteutetaan parlamentaarisesti.

TASAVALLAN presidentti Sauli Niinistön Pohjoismaat-Ukraina-huippukokoukseen osallistui toissapäivänä presidentti Volodymyr Zelenskyin lisäksi muiden Pohjoismaiden paitsi Suomen pääministerit. Suomen pääministerin jättäminen kutsumatta varsinaiseen huippukokousosioon on herättänyt julkista keskustelua ja tasavallan presidentin kansliastakin on päätöstä perusteltu.

– Muodollisesti se vaikuttaisi menneen oikein, mutta ei käsittääkseni ole ollut myöskään mitään esteitä sille, etteikö siellä olisi voinut Suomesta olla myöskin pääministeri, Janne Salminen kommentoi.

– Perustuslain hengen mukaista olisi ollut se, että mukana on parlamentaarista ulottuvuutta vahvistava valtioneuvoston edustaja. Parlamentaaristen piirteiden alleviivaaminen oikeastaan kehottaa siihen, hän jatkaa.

Olisiko se ollut tyylikästä ja kohteliasta tässä tilanteessa?

– Minä olen valtiosääntöoikeuden asiantuntija enkä nyt mieti sitä, mikä olisi kohteliasta.

Pyydettäessä arvioimaan tasavallan presidentti Sauli Niinistö ulkopoliittista vallankäyttöä yleensä, Salminen toteaa presidentin käyttävän ”tehokkaasti” ja ”rajojaan myöten” sitä valtaa, minkä perustuslaki suo.

– Olen ajatellut niin, että tasavallan presidentti on hyvin informoitu ja tietoinen siitä, mikä ulkopoliittisen johtamisen mahdollisuus on ja myös tietoinen siitä, että se raja on aina jossain määrin tulkinnanvarainen. Tehokkaalla käytöllä tarkoitan sitä, että toiminnassa tunnutaan käyttävän tämä koko ala. Näin voi sinänsä tehdä.

Kun on kyselty: pic.twitter.com/1C5F3Obwgo

— TPKanslia (@TPKanslia) May 4, 2023