Eduskunnan kanslia tilasi asiasta pääsihteeri Maija-Leena Paavolan allekirjoituksella lausunnot kahdelta valtiosääntöoikeuden asiantuntijalta, emeritusprofessori Mikael Hidéniltä ja professori Veli-Pekka Viljaselta.

Eduskunta ei ole aiemmin kokoontunut etäkokouksiin eikä tiedossa ole aiempia esimerkkejä muiden maiden parlamenttien etäkokouksista. Tällä hetkellä etäkokousjärjestelyjä tutkitaan monissa Euroopan maissa ja Euroopan Unionin parlamentti on omat etäkokousjärjestelynsä jo toteuttanut.

Kanslia liitti lausuntopyyntöönsä myös mielenkiintoisen alustavan esimerkin siitä, miten etäkokous voisi toimia. Eduskunta kutsuttaisiin tällöin koolle ilmoittamalla siitä sähköpostilla ja eduskunnan verkkopalvelussa. Puheenvuorojen ennakkovaraus tehtäisiin verkon välityksellä.

Äänestyksiin lähettäisiin erillinen tekstiviestikutsu ja pikaviestikutsu. Avoimet äänestykset suoritettaisiin erillisessä verkkopalvelussa, johon kirjauduttaisiin vahvasti ja sähköisesti ja jossa äänestyskäyttäytyminen näkyisi äänestyksen aikana kaikille. Suljettuja äänestyksiä ei kuitenkaan suoritettaisi etäkokouksissa.

Valiokuntien kokoukset taasen eivät ole julkisia, mikä edellyttäisi videoneuvottelupalvelulta korkeampaa tietoturvan tasoa.

Maija-Leena Paavola kertoo Demokraatille, että eduskunnan puhemiesneuvosto käsittelee asiaa torstaina aamukoulussaaan.

Asiantuntijoilta saadut lausunnot eivät ainakaan helpota eduskunnan päätöksentekoa etäkokouksista ja etä-äänestämisestä. Lausunnot nimittäin menevät osittain ristiin Hidénin ollessa tiukempi ja vaatiessa perustuslainsäätämisjärjestystä, kun taas Viljanen katsoo, että poikkeustilanteessa etämahdollisuutta voisi edistää työjärjestyksen muutoksilla.

Hidén toteaa alkuun, että itsenäisen Suomen valtiosäännön hyvin selvä lähtökohta on ja on ollut se, että kansanedustuslaitoksen päätökset ovat eduskunnan täysistunnon päätöksiä.

– Jonkin asian ratkaiseminen täysitunnon päätöksellä merkitsee väistämättä päätöksen tekemistä juuri ”täysistunnossa”, siis perustuslain mukaisesti päätöksentekoon kokoontuneiden kansanedustajien toimesta, hän kirjoittaa lausunnosaan.

– Minusta perustuslain näin osoittamasta täysistuntokäsittelyä edellyttävästä eduskunnan päätöstentekomenettelystä ei voida poiketa, jos poikkeamista ei ole tehty mahdolliseksi laissa. Perustuslaissa tällaista mahdollisuutta ei ole osoitettu eikä tiettävästi muissakaan, esim. poikkeusoloja koskevissa laeissa.

Jos tällainen poikkeamismahdollisuus haluttaisiin nyt järjestää lailla, on laki perustuslaista poikkeavan sisältönsä vuoksi käsiteltävä Hidénin mukaan perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Pysyviä järjestelyjä ajatellen tämä lähinnä merkitsisi muutosta perustuslakiin.

Hidén summaa itse lausuntonsa lopuksi, että mahdollisuus poikkeustilanteissa turvautua eduskunnan päätöksenteossa etäpäätöksentekoon (etä-äänestyksiin) edellyttää mieluimmin perustuslaissa mutta ainakin perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettyä valtuutta poiketa perustuslaissa nyt edellytetyistä menettelyistä ja tämän lisäksi tarkempaa säätelyä eduskunnan työjärjestyksessä ja mahdollisesti myös tavallisessa laissa.

– Tämänkaltainen muutoskokonaisuus voisi merkitä sitä, että muutosta ei ehdittäisi saattaa loppuun tällä vaalikaudella. Joka tapauksessa näyttää siltä, että muutos ei todennäköisesti ehtisi tulla käyttöön nyt vaikuttavan koronaepidemian aikana.

Hidénin mukaan tämänkaltaisten muutosten valmisteluun ryhtyminen saattaisi kuitenkin olla aiheellista varautumisena myöhemmin mahdollisesti syntyviin poikkeuksellisiin tilanteisiin.

Hidén kirjoittaa myös, että voidaan kysyä, mitä eduskunta voi tehdä, jos vallitseva epidemiatilanne väistämättä tosiasiassa vaikeuttaa eduskunnan toimintaa ja jos muutoksia, joilla eduskunnan menettelytapoja voitaisiin mukauttaa vallitsevaan tilanteeseen, ei ”tähän hätään” ehditä tehdä.

Hidén nostaa esiin, miten eduskunnassa on jo onnistuttu muun muassa eduskuntaryhmien kesken mukauttamaan toimintaa epidemiatilanteeseen.

– Sopimiset esimerkiksi edustajien kulloisestakin paikalla olosta ja ryhmien kulloisestakin edustuksesta täysistunnossa merkitsevät tietysti jo talonsisäisen sosiaalisen paineenkin vuoksi tosiasiallista puuttumista edustajan perustuslaissa turvattuun oikeuteen toimia täysistunnossa. Niin kauan kuin on kysymys sopimisesta eikä juridisista määräyksistä, en kuitenkaan osaa pitää tällaista vaikuttamista kansanedustajan asemaan tällaisissa tilanteissa minään ongelmana, Hidén toteaa.

Eduskunnassa puolueet ovat esimerkiksi sopineet, että vain tietty osa kansanedustajia suhteessa kunkin ryhmän kokoon osallistuu kustakin puolueesta äänestykseen.

Veli-Pekka Viljanen toteaa niin ikään, että eduskunnan työjärjestys ei nykyisellään tunnista mahdollisuutta täysistunnon tai valiokuntien etäkokouksiin. Työjärjestyksen mukaan eduskunta kokoontuu eduskuntatalossa. Puhemies voi välttämättömistä syistä päättää muusta kokoontumispaikasta.

– Pidän selvänä säännöksen sanamuodon ja esitöiden perusteella, että puhemiehen oikeus päättää muusta kokoontumispaikasta ei ulotu päättämään eduskunnan kokoontumisesta etäkokouksissa. Siten tällaiselle mahdollisuudelle on luotava oikeusperusta eduskunnan työjärjestyksen nimenomaisella säännöksellä ennen etäkokousten käyttöönottoa, Viljanen katsoo.

Hänen mukaansa mahdollinen etäkokousjärjestelmä tulee työjärjestyksessä säätää selvästi poikkeukselliseksi ja viimesijaiseksi mahdollisuudeksi tilanteessa, jossa eduskunnan toimintaedellytysten turvaaminen edellyttää etäkokouksiin siirtymistä.

Viljasen mukaan yksi säätämisvaihtoehto on siis muuttaa väliaikaisesti eduskunnan työjärjestystä.

– Jos etäkokousten mahdollisuus halutaan kirjata eduskunnan työjärjestykseen pysyvästi, tulee sen käytölle asettaa suoraan työjärjestyksen säännöksin tiukat edellytykset, jotka selvästi rajaavat etäkokousten käyttämisen vain poikkeusoloihin ja tilanteisiin, joissa eduskunnan toiminnan turvaaminen normaalien täysistunto- ja valiokuntamenettelyjä noudatettaessa ei ole mahdollista.

Menettelyn on turvattava riittävällä tavalla jokaisen kansanedustajan mahdollisuus osallistua äänestykseen.

– Tältä osin lausuntopyynnössä oleva hahmotelma etäkokouksen kulusta voi muodostaa perustan etä-äänestystä koskevalle työjärjestyksen säännökselle.

Viljanen vastaa Hidénin tavoin kysymykseen, vaatiiko etäkokousten järjestäminen myös perustuslain säännösten tai muun lainsäädännön tarkistamista. Tässä asiantuntijoiden kannat eivät mene yksiin.

On mielenkiintoista, että perusteluissaan Viljanen viittaa Mikael Hidénin kirjoituksiin ja ottaa tukea niistä.

– Toisaalta Mikael Hidén on todennut, ettei perustuslain vaatimus eduskunnan koolla olosta tarkoita sellaista konkreettista ja samalla tarkkaan ajankohtaan kiinnittyvää ilmiötä, että eduskunta olisi täysistuntoon kokoontuneena tai edustajat olisivat ainakin paikalla eduskunnassa. Kysymys on hänen mukaansa lähinnä siitä, että eduskunta on normaaliin tapaan toiminnassa ja pystyy hankaluuksitta hoitamaan tehtäväänsä parlamentaarisena keskustelufoorumina ja päätöksentekijänä (Hidén, Juridiikkaa ja muotoja eduskuntatyössä, 2019, s. 63), Viljanen kirjoittaa.

Hänkin katsoo, ettei perustuslain eduskunnan toimintaa koskeva sääntely tunne mahdollisuutta järjestää yleisistunto tai valiokuntien kokoukset etäkokouksina. Jos tarkoituksena on avata pysyvä mahdollisuus järjestää täysistuntoja ja valiokuntien kokouksia etäkokouksina, muutos olisikin Viljasen mukaan sellainen, että sen pitäisi ilmetä ainakin jollakin tavoin suoraan perustuslaista.

Mutta Viljasen mukaan perustuslain tasoisen sääntelyn tarve voidaan nähdä kuitenkin toisin, jos tarkoituksena on käsillä olevissa poikkeusoloissa ja niihin ajallisesti rajautuen turvata eduskunnan toiminnan jatkuminen tilanteessa, jossa etäkokouksiin turvautuminen muodostuu välttämättömäksi kansanedustajien terveyden ja turvallisuuden takaamiseksi.

– Tällaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa katson, että eduskunnan toiminnan jatkuvuuden turvaaminen muodostaa valtiosääntöisesti riittävän perusteen harkita mahdollisuutta järjestää täysistuntoja ja valiokunnan kokouksia etäkokouksina ilman perustuslain välitöntä muutostarvetta eduskunnan työjärjestyksen tasoisin sääntelyin.

Lausunnot lukenut eduskunnan pääsihteeri Maija-Leena Paavola summaa Demokraatille, että aika vaikealta vaikuttaa jo teknisestikin ja vaatii säädösmuutoksia.

– Tähän hätään sanoisin, että aikaa valmistelu ottaa jonkin verran.

– Hidén katsoo, että perustuslakia olisi syytä muuttaa – Viljanen sanoo, että työjärjestyksen väliaikaisella muutoksella, kunhan ei tehdä pysyviä muutoksia. On tässä paljon kysymyksiä, jotka pitää hänenkin mielestään ratkaista, Paavola pohdiskelee.

Omaa kantaansa etätyöskentelyyn Paavola ei osaa vielä lyödä lukkoon.

– Se on ehkä siltä väliltä. Kyllähän tämä pitkä perinne on, että eduskunta on istunut vaikeinakin aikoina ja aina on kuitenkin ollut toimintakykyinen. Toki aikakin on muuttunut, on kaikki teknisetkin mahdollisuudet tulleet mukaan.

Paavola nostaa esiin myös sen, että tietoverkot eivät välttämättä toimi samalla tavalla koko Suomen alueella. Kaikille edustajille on turvattava samat mahdollisuudet osallistua. Valiokuntatyöskentelyssä etätyöskentely olisi Paavolan arvion mukaan helpommin toteutettavissa. Siinäkin tulevat toisaalta eteen tietoturvakysymykset eli ovatko tekniset kokousalustat riittävän tietoturvallisia.

Paavola mainitsee myös sen, että eduskunnan täysistuntotyön on oltava julkista.

Myös eduskunnan puhemies Matti Vanhanen on tutustunut Hidénin ja Viljasen lausuntoihin etätyöskentelystä.

– Toinen asiantuntija katsoi, että vaatisi perustuslain muutoksen. Toinen olis sallivampi, että voitaisiin hakea väliaikaisesti muutakin muotoa kuin paikan päällä kokoontuminen poikkeuksellisessa tilanteessa. En halua sitä tämän enempää sanoa, tulemme sitä puhemiesneuvostossa arvioimaan tällä viikolla. Samalla selvitellään, mikä saattaisi olla yksinkertainen, tietoturvallinen ja käyttämiseltään varma tekninen keino, jos tähän päädyttäisiin. Tähän liittyy monta kysymystä, olisivatko vain äänestykset etänä mahdollisia vai keskusteluun osallistuminen.

Jos etätyöskentely eduskunnassa mahdollistuisi, se ei Vanhasen mukaan voisi olla mikään yleinen päätöksenteon muoto.

– Ei voi ajatella, että valtion budjetti, lähes 1000 äänestystä, hoidettaisiin noin. Aika paljon on määritystyötä edessä ennen kuin kannanottoja otetaan. Valiokuntien kokouksien järjestämiseen etänä lausunnot antoivat astetta enemmän liikkumatilaa.

Vanhanen arvioikin, että valiokuntakokousten ja täysistunnon järjestämistä etänä käsiteltäneen eri asioina. Valiokunnat ovat jo nyt pitäneet epävirallisia kokouksia etänä, samoin asiantuntijakuulemisia on järjestetty etänä.

Lausunnon pyytäminen oli Vanhasen mukaan ensimmäinen vaihe. Hänen mukaansa koko ajan rinnalla arvioidaan, haetaanko etätyöskentelyyn ratkaisua tähän kriisin vai tehdäänkö työtä mahdollisen seuraavan poikkeustilan oloihin, että valmiusjärjestelmä olisi tällöin käytettävissä. Vanhaselle itselleen myös tulevaisuusnäkökulma on tärkeä ja asiaa liittyy myös eduskuntatyön uudistamiseen, jota hän vie eteenpäin.

Vanhanen allekirjoittaa sen, että perustuslain laatijoiden koko ajattelutapa on lähtenyt siitä, että valtiopäivät kokoontuvat fyysisesti.

– Jos ajatellaan koko järjestelmän muuttamista, niin että aloitteita, äänestyksiä, keskusteluja ja kyselytunteja voitaisiin järjestää etänä, on erittäin tarkan harkinnan ja valmistelun paikka, onko se mielekästä.

Vanhanen painottaa, että tämän hetken tilanteessa syy etätyöskentelyn pohdinnalle on se, että tautitilanteen mahdollisesti pahentuessa voitaisiin kokoontua edustajien terveyttä vaarantamatta.

– Tai jos tämä pitkittyy kovin paljon, emme voi lykätä loputtomasti muiden kuin kriisiin liittyviä lainsäädäntöhankkeita. Niistä tulee paineita, että niistä pitää äänestää. Edustajat ovat nyt väliaikaisesti sopineet, että äänestyksiä hoidetaan suppeammin, mutta moni edustaja toivoo, että jos tulee aidosti poliittisesti kiistanalaisia kysymyksiä, heillä pitää olla oikeus äänestää.

– Vielä ei tosiaan oikeastaan muuta voi sanoa kuin että asiantuntijoiden lausunnoista toinen asetti ehdoksi perustuslain muuttamisen, toinen jätti hieman enemmän tilaa harkinnalle. Siihen en halua ottaa kantaa, oltaisiinko valmiita perustuslakiin kajoamaan, se vaatisi perusteellisen valmistelun, Vanhanen summaa.

Hidénin ja Viljasen lausuntojen sitaateista on poistettu viittauksia lakipykäliin.