Rapporten heter Onko kehysmenettely finanssipolitiikkaa ohjaava vai kahlitseva väline? (Är ramförfarandet ett styrande eller fjättrande instrument med tanke på finanspolitiken?) Rapportens författare är universitetslektor Hannu Tanninen från Östra Finlands universitet och professor emeritus Matti Tuomala från Tammerfors universitet.

Det råder inget tvivel om vad skriftens författare anser om förfarandet som sådant. Svaret är tydligt från första början. Författarna anser nämligen att det är frågan om ett fjättrande, inte styrande instrument. Så många väsentliga faktorer lämnas utanför budgetramarna att det blir svårt att se helheten. Framför allt blir det svårt att balansera ekonomin med hjälp av rättvis beskattning.

För ungefär trettio års tid har det varit kutym i Finland att i samband med regeringsförhandlingarna enas de partier som bildar koalitionen om ramarna för statsbudgeten. De konjunkturkänsliga utgifterna utelämnas från kalkylen och det samma gäller bland annat skatterna. Det är framför allt den senare punkten som skriftens författare ställer sig extremt kritiska till.

Fokuset har flyttats till nedskärningar inom den offentliga sektorn med en viss automatik sedan Esko Aho tacklade den mycket djupa recessionen i början av 1990-talet som statsminister för en borgerlig regering. Det är också uppenbart att rapporten anser att nedskärningspolitiken i början av 1990-talet var synnerligen misslyckad och bidrog till en högre arbetslöshet än vad annars hade varit fallet. Arbetslösheten ledde i sin tur till en sjunkande konsumtion.

När ramarna har varit för tajta och det ekonomiska läget alltför dystert, har konsekvenserna av en politik där budgetramarna sätts i centrum varit negativa. Det är visserligen upp till varje regering att sätta sådana ramar som är tillräckligt flexibla.

Den nuvarande statsministern Sanna Marin har regerat i en situation där ekonomin har drabbats av två stora chocker, först covid och sedan kriget i Ukraina. Budgetramarna har sprängts och man har från första början sedan Antti Rinne bildade den nuvarande koalitionen varit redo att göra det om någon alldeles utomordentligt extrem situation uppstår. Det har inte förhindrat Petteri Orpo och Samlingspartiet från att kritisera regeringen för en slösaktig ekonomisk politik.

Jämförelsen med hur den nuvarande regeringen har skött pandemikrisen och hur den borgerliga regeringen skötte 1990-talsrecessionen är inte särskilt nådig. Det är för all del tidigt att dra slutsatser, men det är klart att den nuvarande regeringen har haft ett större handlingsutrymme just för att man har varit redo att reagera på chocken med att frångå de ursprungliga ramarna för statsbudgeten. Man hade kommit överens om dem i en helt annorlunda situation och de var inte tillämpliga när chocken slog till.

I rapporten går Tanninen och Tuomala igenom fyra kriser. Den första är oljekrisen på 1970-talet, den andra 1990-talsrecessionen, den tredje krisen som påbörjade 2008 i Finland som en följd av finanskrisen i USA och den fjärde den nuvarande pandemikrisen. Det är inte helt enkelt att förstå varför 1970-talskrisen är med, eftersom den är från tiden före budgetramarna som författarna är ute efter att kritisera. Kanske vill de bevisa att det var lättare att reagera också på 1970-talet när budgetramarna av den moderna typen inte tvingade regeringarna till en åtstramningspolitik.

För det är kritiken av åtstramningspolitiken som är huvudtanken i Kalevi Sorsa-stiftelsens nya rapport. Finland drabbades oskäligt högt av 1990-talsrecessionen i och med att regeringen tillämpade en åtstramningspolitik som förvärrade recessionens följder. År 2008 var Matti Vanhanen statsminister och han lotsade Finland igenom krisen huvudsakligen med hjälp av skattesänkningar. Det var kanske inte så förvånande med tanke på att hans andra regering var borgerlig. Tanninen och Tuomala är av den åsikten att medan Vanhanen med Jyrki Katainen som finansminister lyckades med att dämpa krisens följder, hände det närmast slumpmässigt utan att man kunde planera helheten på ett tillräckligt ändamålsenligt sätt. Kanske en viktigare poäng i kritiken av regeringen Vanhanen II är att skattelättnader kan fungera, men nyttan av dem fördelas på ett orättvist sätt om man prioriterar höginkomsttagarnas skattelättnader på det sättet som finansminister Katainen gjorde.

Den ekonomiska politiken är nämligen inget självändamål. De rikas förväntade livslängd skjuter kontinuerligt i höjden och den fattigaste femtedelens förväntade livslängd upphörde att öka redan i samband med 1990-talsrecessionen och åtstramningspolitiken som Aho och finansminister Iiro Viinanen ansvarade för. Det har problematiska konsekvenser för hela samhället om man balanserar budgeten på ett sätt som gynnar de rikaste och lämnar de fattigaste vind för våg. Den här kritiken riktas både mot regeringen Aho och regeringen Vanhanen II. Man får bilden av ramförfarandet närmast som en tvångströja som styr regeringen mot en åtstramningspolitik som leder till större inkomstskillnader och är hälsovådlig för de fattigaste.

En viktig fråga som rapporten ställer är varifrån det ekonomisk-politiska tänkandet härstammar som har lett Finland till att applicera ett system med budgetramar på det sättet som det görs nu? Sådana namn som Chicagoskolans förgrundsgestalter Milton Friedman och Robert Lucas lyfts fram.

Intressant nog nämner Tanninen och Tuomala också ett par artiklar av Finn Kydland och Edward C. Prescott från slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Finansministeriets rapporter hänvisar nämligen också till dem som inspirationskällor. De två ekonomerna, Kydland från Norge och Prescott från USA delade 2004 års Sveriges Riksbansk pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne med motiveringen ”för deras bidrag till dynamisk makroekonomisk teori: den ekonomiska politikens tidskonsistens och konjunkturens drivkrafter”. Alla spår leder således inte till Chicago utan Prescott har doktorerat vid Carnegie Mellon University i Pittsburgh och har varit därefter verksam bland annat som professor vid Arizona State University. Kydland fick sin grundutbildning vid Norges handelshøyskole i Bergen och doktorerade även han vid Carnegie Mellon University för att sedan verka som professor vid University of California, Santa Barbara.

Både Kydland och Prescott är kända som den keynesianska teorins kritiker. Tanninen och Tuomala förespråkar däremot en återkomst till den keynesianska teorin. De hänvisar till Paul Samuelson som i likhet med Friedman och Lucas var verksam i Chicago men som inte uppfattas som en av Chicagoskolans ekonomer. Samuelsons livsgärning var att förmedla den keynesianska teorin till den amerikanska offentligheten. De går ännu längre tillbaka i tiden till Cambridge-ekonomen Arthur Cecil Pigou som var en av Keynes samtida och kollegor vid Cambridge.

Cambridge-ekonomen A.C. Pigou hade enligt Tanninen och Tuomala mer avancerade tankar redan på 1920-talet än fallet är med de ekonomer vars synsätt har varit grundläggande med tanke på ramverk för våra budgetförhandlingar de senaste tre decennierna. (Foto: Wikimedia Commons)

Baserad på Pigous teori från 1920-talet och dess bearbetning av Samuelson på 1950-talet förespråkar Tanninen och Tuomala Pigou-Samuelson regeln. I stället för ett ramförfarande som inte tar skatterna i beaktande skulle man hellre se på helheten där också skattepolitiken ingår. De vill komma bort från den kortsiktiga åtstramningspolitiken och satsa på en finanspolitik som tar hänsyn till den långsiktiga nyttan för samhället. Därför borde regeringar i framtiden ha ett annat ramverk till sitt förfogande än det som baserar sig på Kydlands och Prescotts recept. Nu har man frångått budgetramarna av nödtvång för att kunna reagera på en akut kris men det skulle gälla att permanent ha en bredare bild framför sig när man kommer överens om budgeten.

I de senaste trettio årens budgetförhandlingar har man fokuserat alltför mycket på nedskärningar av den offentliga sektorn och man har blivit av med alltför mycket offentlig egendom som traditionellt hade en reservfunktion som underlättade att reagera på krissituationer när det förekom störningar på marknaden. Den ekonomiska teorin som ligger bakom budgetramarna har befäst åtstramningspolitikens ställning. Nu har man frångått åtstramningspolitiken med hänvisning till pandemin och kriget i Ukraina. Men kommer den nästa regeringen att återgå till åtstramningspolitiken med hänvisning till raminstrumentet som baserar sig på hur ekonomin ser ut på medellång sikt?

Det gäller att se på också annat än BNP-siffrorna och balanserade budgetar. Miljöförstöringen och klimatkrisen innebär att det finns saker som måste ingå i en långsiktig kalkyl. Antagligen är medellång sikt så viktig för en regering i Finland helt enkelt för att det alltid är fyra år det gäller att se framåt när en regering budgeterar under en valcykel. Men regeringar måste kunna se längre framåt än hur de klarar sig nästa gång i val. De beslut som påverkar till exempel hur man reagerar på klimatkrisen har konsekvenser på en mycket lång sikt. Tanninen och Tuomala påpekar att när man ser på större helheter än vad som är brukligt i ramförhandlingar i Finland, blir det lättare att genomföra en rättvis omställning. När man skrider till verket med omställningsåtgärder utan att man ser till att de är rättvisa, uppstår sådana motreaktioner som man såg med de gula västarna i Frankrike.

Huvudpoängen i Kalevi Sorsa-stiftelsens nya skrift är alltså att de nuvarande kalkylerna borde ersättas med bredare där man beaktar både den kort- och långsiktiga samhällsnyttan i olika åtgärder. Välfärdssamhället bygger man bäst med progressiv beskattning. Problemet är att statens inkomstskatt som är vår enda genuint progressiva skatt har blivit allt mindre betydelsefull när det gäller skattepolitiken som helhet. Dess andel av statens skatteintäkter sjönk från 12 procent i mitten av 1990-talet till under sex procent 2018, enligt den statistik som presenteras i rapporten. Risken finns att beskattningen blir ännu mindre progressiv i framtiden, de rikaste gynnas och de fattigaste drabbas hårdare. Om så händer, har åtminstone Kalevi Sorsa-stiftelsen utfärdat en varning i form av den nya rapporten.

Recension: Hannu Tanninen & Matti Tuomala, Onko kehysmenettely finanssipolitiikkaa ohjaava vai kahlitseva väline? (2022); Kalevi Sorsa-stiftelsen; 29 s.