I propositionen föreslås att det stiftas en lag om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar statsrådets allmänna sammanträde kan besluta att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd på ett begränsat område vid riksgränsen i Finland och i dess omedelbara närhet för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet. Behovet av att fatta ett sådant beslut ska konstateras i samverkan med republikens president. Beslutet ska kunna fattas för högst en månad åt gången. Lagen avses vara temporär och gälla i ett år från ikraftträdandet. På ett område som avses i beslutet hindras de personer som används för påverkan från att resa in i landet. Den som ankommit till landet ska avlägsnas ur landet och hänvisas till en plats där ansökningar om internationellt skydd tas emot. Inresandes ansökningar om internationellt skydd ska emellertid tas emot i vissa undantagsfall.

Syftet med propositionen är att effektivt bekämpa sådana påtryckningar riktade mot Finland som sker genom instrumentalisering av inresa, att stärka gränssäkerheten och att förbereda för de allvarligaste situationerna med instrumentalisering av inresa.

Enligt utredning till grundlagsutskottet motsvarar de grundläggande lösningarna i den föreslagna regleringsmodellen syftet med regleringen i den förändrade säkerhetsmiljön på ett sätt som vore svårt att åstadkomma med de alternativa regleringsmodeller som beskrivs i propositionen. I ljuset av den utredning som utskottet fått kan den föreslagna regleringen anses nödvändig. Grundlagsutskottet anser att den nu aktuella undantagslagspropositionen grundar sig på ett konstitutionellt godtagbart och ytterst vägande syfte att bekämpa en främmande stats påverkan på Finland genom utnyttjande av inresande. Enligt grundlagsutskottets uppfattning, som det redan uttryckte i samband med behandlingen av gränsbevakningslagen, har staten i situationer med instrumentaliserad inresa inget rättsligt hinder för att besluta om antalet gränsövergångsställen eller deras placering.

Regeringen anser att lagförslaget strider mot vissa bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna i Finlands grundlag. Grundlagsutskottet instämmer till denna del i bedömningen i motiveringarna till lagstiftningsordningen och i slutsatsen om den att lagförslaget därför inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Det viktigaste problemet har att göra med 9 § 4 mom. i grundlagen, enligt vilken en utlänning inte får utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. I propositionen föreslås det bland annat därför att lagen stiftas som en så kallad undantagslag.

Med undantagslag avses en lag som stiftats i grundlagsordning och som utan att ändra ordalydelsen i grundlagen innebär ett sakligt undantag från grundlagen. Att den föreslagna bestämmelsen står i strid med ett internationellt fördrag som är förpliktande för Finland innebär dock alltid ett brott mot en internationell förpliktelse med avseende på folkrätten oberoende av i vilken lagstiftningsordning den aktuella bestämmelsen har behandlats i Finland. En sådan konflikt har dock inte utgjort något hinder för att tidigare föreskriva om försök med ungdomsstraff genom en temporär undantagslag.

Undantagslagen ska enligt grundlagen vara ett ”avgränsat undantag”, det vill säga den ska vara klart avgränsad i förhållande till grundlagen som helhet. Det avser inte ett antal bestämmelser som avviker från grundlagen, utan att man genom en undantagslag inte kan ingripa i de centrala lösningarna i grundlagen, såsom helheten med grundläggande fri- och rättigheter och riksdagens ställning som högsta statsorgan. Om det visar sig nödvändigt att stifta en undantagslag, ska undantaget begränsas till vad som är absolut nödvändigt genom att det skrivs så noggrant avgränsat och ringa som möjligt. I förarbetena till grundlagen har ingen enskild bestämmelse om de grundläggande fri- och rättigheterna lämnats utanför möjligheten att avvika.

Grundlagsutskottet anser att det redan på grundval av det som sägs i propositionen är uppenbart att regleringen står i strid med det absoluta förbudet mot tillbakasändning enligt internationella människokonventioner, även om en motsvarande situation ännu inte har avgjorts till exempel av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Motsvarande anmärkningar kan göras i fråga om förbudet mot massutvisning, rätten till individuell prövning och rätten att söka asyl i fråga om dessa samt de procedurkrav och rättsmedel som hänför sig till dessa, och regleringen är i enlighet med det som sägs ovan inte förenlig med Finlands internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter. Motsvarande synpunkter kan framföras om EU-rätten i fråga om EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

Avvikelsen från de internationella människorättsförpliktelserna är dock tidsmässigt, regionalt och innehållsmässigt avgränsad i den aktuella propositionen och utanför lagens avgränsade tillämpningsområde gäller människorättsförpliktelserna fullt ut. Lagen innehåller bestämmelser som syftar till att lindra identifierade konflikter med människorättsförpliktelserna. Utskottet anser således att det område för undantagslagen som nu granskas är avgränsat i förhållande till grundlagen som helhet.

Inom det avgränsade tillämpningsområdet för den föreslagna lagen tillämpas människorättsförpliktelserna inte fullt ut, utan undantagslagen blir tillämplig inom staten till de delar som anges som undantag i lagstiftningshandlingarna.

Undantagen måste dock också vara nödvändiga, och avvikelserna från rätten till rättsmedel motiveras inte närmare i propositionen. Regleringen måste således kompletteras med ett explicit rättssäkerhetsförfarande i efterhand för att lagförslaget ska kunna stiftas som ett sådant begränsat undantag som avses i 73 § i grundlagen. Rättsskyddsförfarandet behöver dock inte ha uppskjutande verkan för verkställandet.

Av konstitutionella skäl är det således nödvändigt att precisera bestämmelserna om förfarandet.

Förvaltningsutskottet bör noggrant utreda regleringens förhållande till EU-rätten.

Enligt utskottets uppfattning innebär iakttagandet av den undantagslag som riksdagen antagit med grundlagsutskottets medverkan inte i sig att en gränsbevakningsman skulle göra sig skyldig till brott trots att han eller hon inte skulle iaktta de förfaranden som strider mot undantagslagen och som anses grunda sig till exempel på artiklarna i Genèvekonventionen om flyktingar.

Det föreslås att lagförslaget stiftas i ett så kallat skyndsamt förfarande. Grundlagsutskottet anser att förutsättningarna för dess användning uppfylls. Det finns undantagsvis inget absolut konstitutionellt hinder för att behandla den nu aktuella undantagslagen jämte preciseringar.

Utlåtandets svenskspråkiga version (GrUU 26/2024 rd) publiceras på utskottets webbsida