On muun muassa kysytty, miksei Pöysti puuttunut jo etukäteen laillisuusvalvojana esitykseen ja miten se pääsi hänen sormiensa läpi eduskuntaan.

Oikeuskanslerin perustuslaissa säädettynä velvollisuutena on ylimpänä laillisuusvalvojana valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien laillisuutta.

Oikeuskansleri Tuomas Pöysti on julkaissut tänään kirjoituksen, jossa hän käy läpi rooliaan laillisuusvalvonnassa.

Hän muistuttaa, että perustuslaki on tulkinnanvarainen ja perustuslain tulkinta vaatii usein laaja-alaista yhteiskunnallista harkintaa ja arvopunnintaa.

– Oikeudellisessa tulkinnassa on yleisesti mahdollista päätyä erilaisiin johtopäätöksiin: Jos esimerkiksi korkein oikeus päätyy ennakkoratkaisussaan toisenlaiselle kannalle kuin hovioikeus, ei tämä yleensä tarkoita, että hovioikeuden asian ratkaissut kokoonpano olisi välttämättä toiminut väärin tai huolimattomasti, Pöysti myös sanoo.

Hän toteaa, että joukossa on useita vähintäänkin varovaisen myönteisiä lausuntoja mutta myös hyvin kriittisiä lausuntoja, mikä osaltaan kertoo tulkinnan mahdollisuuksista.

– Perustuslain tulkinta on sen perustavanlaatuisuuden ja tulkinnan mahdollisuuksien johdosta perusteltua tehdä laajassa dialogissa eri toimijoiden ja valtioelinten kesken, koska tämä parhaiten turvaa kansanvaltaisen oikeusvaltion rakenteet ja toiminnan. Perustuslain 74 §:n mukaan ensisijainen lakien perustuslainmukaisuuden ennakollinen valvoja on eduskunnan perustuslakivaliokunta.

Vakiintuneen käytännön mukaisesti oikeuskansleri valvoo, että hallituksen esitysten sisältö on riittävä eduskunnan käsittelyä varten.

Pöysti kirjoittaa, ettei oikeuskansleri ei voi estää hallituksen esityksen antamista eduskunnalle.

Oikeuskansleri esittää hallituksen esityksen luonnoksesta lainvalmisteluprosessissa yleensä ensimmäisen kerran huomioita antaessaan laillisuusvalvonnallisia lausuntoja lakiesityksistä lausuntokierrosten yhteydessä. Toinen oikeuskanslerin ennakollisen säädösvalvonnan vaihe on hallituksen esityksen tarkastaminen ennen niiden antamista eduskunnalle.

– Tarkastus kohdistuu hallituksen esitykseen kokonaisuutena, mutta erityisenä kohteena ovat hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelut. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonta kohdistuu näin lainvalmisteluprosessin loppuun.

Pöystin mukaan oikeuskanslerin ei pidä laillisuushuomautuksillaan yrittää estää hallituksen esityksen antamista muuten kuin erittäin painavin oikeudellisin perustein.

– En voi yhtyä ajatukseen, että oikeuskanslerin olisi pitänyt yrittää valtiosääntöoikeudellisilla huomautuksilla estää hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp) antaminen eduskunnalle. Tähän on sekä yhtäältä oikeuskanslerin ja toisaalta perustuslakivaliokunnan rooliin liittyviä ja viime kädessä demokratiaan ja eduskunnan enemmistön luottamusta nauttivan hallituksen rooliin ja tehtäviin liittyviä painavia syitä, hän kirjoittaa.

– Oikeuskanslerin hyvin aktiivinen pyrkimys sulkea tietty – ja onnistuneesti useissa eurooppalaisissa oikeusvaltioissa käytetty sääntelymalli liikkumisrajoituksista – kokonaan pois perustuslain 23 §:n mukaisesta keinovalikoimasta olisi ollut hyvin periaatteellinen ja kauaskantoinen yhteiskunnallinen päätös, hän myös painottaa.

Pöysti kirjoittaa, että lainvalmistelusta ja sen laadusta vastaa lakia valmisteleva ministeriö.

– Oikeudellinen vastuu hallituksen esityksen sisällöstä on virkamiehellä, joka esittelee esityksen, sekä esityksestä päättävillä valtioneuvoston jäsenillä. Oikeuskansleri on läsnä valtioneuvoston yleisistunnossa ja valvoo päätöksentekomenettelyä. Oikeuskansleri ei voi kuitenkaan estää hallituksen esityksen esittelyä istunnossa tai sen antamista eduskunnalle. Valtioneuvostolla pitää olla mahdollisuus tehdä myös uusia perustuslain tulkintoja sisältäviä ehdotuksia eduskunnalle.

Pöystin mukaan oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan aikataulut ja laajuus on käytännössä sopeutettava lakiesitysten valmistelun ja päätöksenteon aikatauluihin.

– Oikeuskanslerin laajempi tai syvällisempi rooli ennakollisessa säädösvalvonnassa edellyttäisi, että aikataulullisesti on myös riittävät mahdollisuudet arvioida kaikkia esityksiä kaikilta olennaisilta osin, mikä tulisi järjestelmällisesti ottaa huomioon valtioneuvoston päätöksenteon aikatauluissa.

Koronakriisin yhteydessä kiireellisissä asioissa laillisuusvalvonnalle on Pöystin mukaan ollut kiireisimmillään aikaa vain alle puoli tuntia.

– Äärimmillään koronavirusepidemian aikana lain vahvistamista koskeva esittelylista (jossa oli virheitä) jaettiin sunnuntaina kello 16:58 kello 17:00 alkavaan istuntoon. Poikkeusoloissa on tarkkaan harkittava tilanteet, joissa laillisuusvalvonnan vuoksi päätöksentekoa lähdetään viivyttämään.

Pöysti toteaa, että liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaista rajoittamista koskeva hallituksen esitys oli hyvin poikkeuksellinen. Hallitus päätti ehdottaa aivan uudenlaista lainsäädäntöä viimesijaisena keinona terveyden ja elämän suojelemiseksi.

Hän jatkaa, ettei esityksen valmisteluprosessia jäsennetty eri vaiheisiin eikä siitä järjestetty lausuntokierrosta. Pöysti viittaa tässä yhteydessä myös hyvän lainvalmisteluprosessin vaiheisiin. Hänen mukaansa ennakoivalla valmistelulla lyhyt lausuntokierros olisi ollut mahdollista sisällyttää lainvalmisteluprosessiin.

– Lausuntokierroksesta luopuminen useimmiten heikentää esitysten laatua. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa esityksestä (HE 39/2021 vp) esitettiin useita valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia säädöstyypin valinnasta, vaihtoehtoisten ja kohdennetumpien rajoituskeinojen käyttämisestä, välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta sekä eräistä muotoon liittyvistä asioista. Kokonaisarviointini johtopäätös oli kuitenkin, että pyytämieni korjausten jälkeen esitys olisi voinut olla hyväksyttävissä, tarpeen mukaan eduskunnassa korjattuna.

– Oikeuskansleri esitti laillisuusvalvonnalliset havaintonsa tavanomaisesta poiketen lausuntokierroksen ja esittelyä valtioneuvostolle edeltävän, suhteellisen valmiin esityksen sijasta valmistelijoilta saatujen lukuisten ja koko ajan muuttuvien luonnosten perusteella viime vaiheessa.

– Koska hallituksen esityksen valmistelijat ministeriöissä työskentelivät perjantaista 19.3.2021 maanantaihin 21.3.2021 sekä päivin että öin, myös oikeuskanslerin laillisuusvalvonta toimi kaikkina vuorokaudenaikoina.

– Tässä tilanteessa laillisuusvalvonnassa oli mahdollista huolehtia lähinnä siitä, että lain säätämiselle esitetyt perustelut olivat riittävän seikkaperäiset, jotta eduskunnan perustuslakivaliokunta voisi niiden pohjalta arvioida lain perustuslainmukaisuuden. On huomattava, että oikeuskansleri ei osallistunut varsinaiseen lainvalmisteluun eikä sen lähtökohtia koskevaan keskusteluun. Oikeuskansleri oli laillisuusvalvojana mukana pääosin vasta valmistelun loppuvaiheissa, Pöysti selvittää rooliaan.

Pöysti muistuttaa myös, että oikeusministeriön valtiosääntöasiantuntijoiden käsitys oli sama ministeriön perustuslakivaliokunnalle 30.3.2021 antaman lausunnon perusteella. Toisin sanoen esitys liikkumisrajoituksista olisi voinut olla korjausten jälkeen hyväksyttävissä.

– Kyse oli kuitenkin siis omasta, riippumattomasta valtiosääntöoikeudellisesta kokonaisarvioinnistani. Perustuslakivaliokunta päätyi toisenlaiseen kokonaisarvioon.

Pöysti kirjoittaa, että perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitettyä käsitystä siitä, että tartuntojen vähentäminen olisi mahdollista yhtä tehokkaasti ja laajasti muilla keinoilla kuin esityksessä esitettiin, ei ollut oikeuskanslerin käytettävissä valtioneuvoston päätöksenteon valvonnassa, vaikka oikeuskansleri useita kertoja edellytti vaihtoehtoisen, kohdennetumman sääntelyn selvittämistä.

– Virhearvioiden välttämiseksi ja esityksen ja sääntelymallin pohjana olevien oletusten seikkaperäiseksi arvioimiseksi valtioneuvoston päätöksenteossa olennaista olisi jatkossa systemaattisesti tuoda esitykset hallituksen neuvotteluihin linjattavaksi selkeän ja vaihtoehtoiset tarkastelut sisältävän muistion tai perustelut sisältävän esitysehdotuksen muodossa.

Pöystin mukaan oikeuskanslerin odotetaan nykyistä aktiivisemmin ja matalammalla kynnyksellä esittävän perustuslain 112 §:ssä tarkoitettuja huomautuksia hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta.

– Tietyissä varovaisissa rajoissa tähän on mahdollisuuksia. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan onnistuminen edellyttää, että valtioneuvosto tarvittaessa siirtää asian käsittelyä myöhemmäksi, jotta riippumattomalle laillisuusvalvonnalle jää riittävästi aikaa.

Pöysti painottaa myös, että oikeuskansleri on laillisuusvalvontaa suorittaessaan riippumaton eikä toimi valtioneuvoston ohjauksessa tai alaisuudessa.

– Oikeuskansleri ei osallistu ministeriöissä tehtävään lainvalmisteluun. Oikeuskanslerin rooliin ei näin kuulu kirjoittaa lakiesitystä uudelleen paremmaksi vaan tämä on perustuslain perusteella valmistelevan ministeriön virkavastuulla toimivien valmistelijoiden tehtävänä.

– Oikeuskansleri osallistuu hyvin pitkän ja vakiintuneen käytännön mukaisesti hallituksen neuvotteluihin. Toisin kuin julkisuudessa on esitetty tässä ei ole tapahtunut muutoksia. En ole siis laajentanut oikeuskanslerin osallistumista valmisteluun tai hallituksen neuvotteluihin vaan seurannut vanhaa käytäntöä.

Hänen mukaansa valtiosääntöoikeuden asiantuntijoiden haastattelussa tarkoitettu ’’konsultaatio’’ on ollut pääosin lausuntokierroksen ja normaalin ennakkotarkastuksen korvannut esitysluonnosten tarkastus, joka oli monivaiheinen.

– Oikeuskanslerina en ole näin poistunut ’’erotuomarin’’ roolista enkä varsinkaan ole hallitustiimin jäsen. Olen joutunut esittämään useita valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia perusteluineen ennen hallituksen esityksen esittelyä hallituksen neuvottelua ja valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoa varten.

Pöysti sanoo, ettei oikeuskansleri ei voi paikata omalla valvonnallaan yksittäisissä tapauksissa lainvalmistelun puutteita varsinkaan silloin, kun kyseessä on kiireisesti annettava hallituksen esitys.

Kriisiaikana valtioneuvoston lainvalmistelukapasiteetti on äärirajoilla, mikä näkyy Pöystin mukaan lainvalmistelun laadun epätasaisuutena.

– Pääosin lainvalmistelu on hyvää ja sen laatu on parantunut. Suomi tarvitsee uudistetun tartuntatauti- ja pandemialainsäädännön, jossa on eri vaarallisuusastetta ja pandemian laajuutta koskevia poikkeustilanteita varten eduskunnan myötävaikutuksella käyttöön otettavat säännökset toimivaltuuksista ja johtamismalleista.

Tällaiset hyvin laajoissa ja vaarallisissa pandemioissa tarvittavat erityiset toimivaltuudet ja johtamisen mallit voitaisiin Pöystin mukaan ottaa käyttöön eduskunnan jälkitarkastusmenettelyllä tai eduskunnan muulla osallistumismenettelyllä.

Eduskunnan muu osallistuminen voisi esimerkiksi olla lakisääteinen selonteko tilanteesta, joka ei ole perustuslain 23 §:ssä tarkoitettu poikkeusolo.

Suomessa on Pöystin mukaan perusteltua ryhtyä tällaisen lainsäädännön valmisteluun heti koronakriisin rauhoittuessa, tai jos se jostain syystä pitkittyisi, jopa kriisin kestäessä.

– Suomessa on perusteltua varautua siihen, että maassamme saatetaan kohdata koronaviruksen aiheuttamaa tautia tappavampi ja vielä helpommin leviävä tauti, joka nopeasti vaarantaa väestön. Mikäli lainsäädäntöä tehdään vasta kriisin ollessa käynnissä, joudutaan laillisuusvalvonnassakin lähinnä turvautumaan epätäydellisten ja puutteellisten ratkaisujen hallintaan eikä perus- ja ihmisoikeuksien tasapainoa voida tasapainoisella tavalla turvata.

Pitkän kirjoituksensa loppupuolella Pöysti palaa vielä siihen, että hänen oma arvionsa perustuslain riippumattomana soveltajana oli, että tilanteessa oli edellytykset turvautua viimesijaiseen keinoon ottaen huomioon covid-19-taudin nopea leviäminen ja taudin vaarallisuus ihmisten elämälle ja terveydelle sekä terveysviranomaisten arvioinnit yleisten liikkumis- ja kontaktirajoitusten välttämättömyydestä ja tehokkuudesta.

– Hallituksen esityksessä vaihtoehtoisten keinojen ja niiden tehokkuuden arviointi ei ollut riittävän kattava, mutta toisaalta yksityiskohtaisen vaikutusarvioinnin laatiminen on tässä tilanteessa huomattavan työlästä.

– Jälkikäteen arvioiden voidaan toki keskustella siitä, että hyväksyinkö liian kevyesti esitykseen vaihtoehtoisia keinoja koskevat lisäykset ja johtopäätöksen siitä, että esityksessä todettujen tärkeimpien tartuntalähteiden sääntely ei enää riitä.

Pöysti kertoo antaneensa kokonaisarvioinnissaan painoa sille, että arvostetuissa tutkimuksissa liikkumisrajoitukset oli osoitettu toimivaksi sääntelykeinoksi länsimaissa.

Lisäksi hän antoi paljon oikeudellista painoa väestön elämän ja terveyden suojelulle. Lisäksi lain säännöksiä olisi ryhdytty soveltamaan vasta uuden välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusarvion jälkeen ja vain niillä alueilla, joissa se olisi ollut ehdottoman välttämätöntä.

– Moninkertainen välttämättömyysvarmistus mielestäni myös turvaisivat riittävästi, että tästä tapauksesta ei olisi tullut vaarallista ennakkotapausta yksilön oikeuksien rajoittamisesta.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa esitetty käsitys, jonka mukaan esityksen tavoitteet tartuntojen vähenemiseksi voidaan saavuttaa muilla keinoilla kuin esityksessä esitettiin, ei ollut oikeuskanslerin käytettävissä valtioneuvoston päätöksenteon valvonnassa. Hallituksen esityksessä tästä asiasta esitettiin Pöystin mukaan nimenomaan toisenlainen näkökanta.

– Tämä on olennainen faktaperusteita koskeva ero ja perustuu perustuslakivaliokunnan asiantuntijakuulemisiin. Oikeuskanslerin ennakollisessa laillisuusvalvonnassa täytyi tyytyä esityksen perusteluihin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja sosiaali- ja terveysministeriön kokoamaan asiantuntijatietoon.

– Laillisuusvalvonnan yhteydessä ja hallituksen neuvotteluissa terveydenhuollon asiantuntijat nimenomaisesti torjuivat ajatuksen siitä, että muutamilla kohdennetuilla säännöksillä voitaisiin saavuttaa sama rajoitusten teho. Tämän ja lakiehdotuksen 1 §:n mukaisen perusoikeuksien suojelun tavoitteen vuoksi pidin esitystä hyväksyttävänä ja eduskunnalle annettavaksi kelpaavana.

Pöysti viittaa myös julkisuudessa olleisiin valtiosääntöasiantuntijoihin, jotka ovat odottaneet, että oikeuskansleri nykyistä aktiivisemmin ja matalammalla kynnyksellä esittäisi perustuslain 112 §:ssä tarkoitettuja huomautuksia hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta.

– Tietyissä rajoissa tähän on mahdollisuuksia, mutta asiassa tulee käsitykseni mukaan olla varsin varovainen. Olen siis kuitenkin tähän valmis, jos asiasta on yhteiskunnassamme riittävä yksimielisyys, Pöysti sanoo.

Pöysti painottaa, että oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan onnistuminen edellyttää, että valtioneuvosto tarvittaessa siirtää asian käsittelyä myöhemmäksi, jotta riippumattomalle laillisuusvalvonnalle jää riittävästi aikaa ja tilaa.

– Oikeuskanslerin ennakollisen valvonnan ja yleensä valtioneuvoston lainvalmisteluun sisältyvän perustuslainmukaisuuden kontrollin vahvistamisessa voisi olla hyödyllistä, jos oikeuskanslerin ja valtioneuvoston ministeriöiden tukena voisi olla asiantuntijaraati tai lautakunta, joka jo valtioneuvostovaiheessa antaisi kirjallisia asiantuntijalausuntoja, Pöysti ehdottaa.

Laillisuusvalvonnan tehokkuuden ja valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteon luonteen johdosta vanha järjestelmä, jossa oikeuskansleri osallistuu valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteon päätösneuvotteluna laajakantoisissa asioissa toimivaan hallituksen neuvotteluun ja iltakouluun sekä budjetti-, kehys- ja strategiariihiin, on oikeuskanslerin mukaan perusteltu.

– Neuvotteluun osallistuminen voi nykyaikana toisaalta herättää vaikutelmaa siitä, että oikeuskansleri on enemmän hallitustiimin neuvonantaja kuin etäinen ja riippumaton laillisuusvalvoja. Käytäntöä on siten tarvetta arvioida uudelleen.